竇新宇

榆林地處黃土高原和蒙古高原接壤帶，歷史時期多屬邊疆，農牧交錯，民族融合。明代榆林為“九邊重鎮”之一，軍事地位突出。目前，關于明代榆林的研究涉及多個學科領域，如歷史學、考古學、歷史地理學、商業地理學、建筑學等。不同視角下，明代榆林社會風貌也愈加清晰。筆者不揣淺陋，試圖站在明代榆林行政區劃變遷的角度，窺探明代榆林政治、經濟、文化的變遷，進而對明代榆林社會進程有更深入的了解。本文研究地理范圍以明代榆林衛、綏德州、葭州所轄地域為研究范圍，錯訛之處，請方家指正。

一、明代榆林行政區劃設置

明代為加強中央集權，防止地方割據，實行“三司分治”的政區管理體制，由都指揮使司（簡稱都司）、布政使司（簡稱布政司）、按察使司（簡稱按察司）分掌地方軍事、行政、監察之權。都司為明代軍事系統，分為兩個層面：行政系統和作戰指揮系統。軍事行政系統即衛所制度，其組織關系為：五軍都督府（都督）——都司（都指揮使）——衛（指揮使）——千戶所（千戶）——百戶所（百戶），每衛約5600人，駐屯戍守。個別戰略要地設守御千戶所，由都司直屬或為衛下二級所。作戰各級組織系統，設總兵、副總兵、參將等，北方邊境地帶在城、堡、寨、關口等需要長期駐守的戰略要沖設有相對固定的作戰指揮機構。布政司即由府、州、縣組成的地方行政管理系統。按察司是中央監察機關都察院在地方設立分支機構，其下的分巡道、兵備道為監察區劃，對地方官員實行監督。

按照不同管理系統性質，明代榆林區劃及設立時間統計如下：

軍事衛所：延安衛（洪武二年1369年）、綏德衛（洪武二年1369年）、榆林衛（成化六年1470年）、靖邊守御千戶所（隆慶元年1567年）、鎮羌守御千戶所（成化六年1470年）、安邊守御千戶所（成化六年1470年）。

行政區劃：延安府（洪武二年1369年），領三州十六縣,榆林一帶設有保安縣、安定縣、綏德州（領米脂縣、清澗縣）、葭州（領吳堡縣、神木縣、府谷縣）。

監察區劃：榆林兵備道（最早任職記載為成化三年1467年）、神木兵備道(隆慶五年1571年)、靖邊兵備道(天順中置1457年—1464年)。

（資料來源：《延綏鎮志》、《中國行政區劃通史·明代卷》）

明初，榆林由綏德州、葭州、綏德衛管轄。明洪武二年（1369年）陜北地區設立地方行政機構延安府，領三州十六縣。榆林腹里一帶分屬保安縣、安定縣、綏德州（領米脂、清澗）、葭州（領吳堡、神木、府谷）管轄。明初陜北河套地區驅逐元殘余勢力后，并未設立行政機構，“分撥綏德衛千戶劉寵屯治”，黃河以南，腹里州縣以北地區由軍事衛所管轄，并“設榆林莊等十八寨，屯兵戍之”。

明中后期，榆林由延綏鎮和延安府管轄。正統元年至十年（1436——1445年）之間以軍事職能為主的延綏鎮逐步形成。景泰元年（1450年）設立延綏巡撫,成化六年（1470年）榆林衛成立，成化九年（1473年）巡撫余子俊將延綏鎮由綏德移治榆林。這一時期，邊疆防區細化為東、中、西三路防守體制，并在榆林、神木、靖邊設中、東、西三路兵備道，“三路兵備道皆按察司之貳也”，即三路兵備道屬于按察司二級機構。

二、明代榆林行政區劃的沿革

明代邊疆地區地廣人稀，設立的府州縣較少，管理多以軍事衛所為主。依照軍事衛所管轄范圍大體可以分為三類，即實土、虛土和介于兩者之間的準實土。實土衛所，即衛所管轄區域內無府州縣的設置，軍事、民政均由衛所管理。虛土衛所，即軍事衛所單位與府州縣治所均在同一治所內，且管轄范圍與府州縣基本相同，軍事、民政分別由軍事衛所和行政單位管理。明代初期，元殘余勢力北逃后，明邊疆防線控制在黃河以北。明初軍事實力強盛，河套地區防務由東勝諸衛承擔，榆林南部腹里設有府州縣，北部河套地區由綏德衛下千戶所管轄，轄區內以規模較小的軍事堡寨為防御主體，個別重要的堡寨則由內地定期調撥一定數量的軍隊輪流屯扎戍守。由此可見，這一時期榆林區域內管理軍事、行政單位級別相對較低，大片區域由治所設在綏德州的“準實土”衛所綏德衛管理。

明中后期，河套地區軍事壓力不斷增大，榆林地區相繼設立延綏鎮、榆林衛、靖邊守御千戶所、鎮羌守御千戶所、安邊守御千戶所等。為了進一步加強防御，由時任延綏巡撫余子俊主持構建完善了以三十六營堡為核心的邊墻防御體系。延綏鎮也形成以榆林衛為主，綏德衛、延安衛、慶陽衛為支撐的防區層級體系。榆林衛各營堡內設有總兵、副總兵、參將等各級作戰指揮機構，具備一定的獨立作戰指揮能力。在防區細化過程中，延綏鎮劃分為榆林、神木、靖邊三路監察區，中路轄綏德、米脂、清澗三州縣及中路十個營堡；東路轄葭州、神木、府谷吳堡三縣東路諸營堡及黃河以西沿河州縣；西路轄西路營堡，安定、保安、安塞三縣，兼理鹽政。最終，榆林地區形成了以延綏鎮和延安府為主的軍事、行政單位相互交錯的地方管理架構。

總體來看，明代榆林行政管理單位并未有較大的變化，軍事管理體系不斷完善，單位等級不斷提升，同時設立了相應的監察區。在行政管理體系中，榆林始終由延安府下的州縣管理，并未有新的行政區劃，至成化中期，為便于管理在延綏鎮城榆林設有布政分司。軍事管理體系中，明初榆林由綏德衛下千戶所管理，至中后期先后設立延綏鎮、榆林衛、守御千戶所等，軍事單位等級提升，邊防主要承擔者也由“準實土”衛所綏德衛轉變為新設立的“實土”衛所榆林衛。榆林、神木、靖邊三路兵備道負責轄區屯田、水利、運輸、城堡建設、糧秣供給、訴訟等行政事務，由延綏巡撫直接管轄，實現區域內軍事、行政管理的進一步整合。

三、明代影響榆林行政區劃因素

縱觀明代，自遷都北京后，明朝在構建北方邊疆防線過程中傾注了大量的國力。明初，明軍戰斗力相對較強，永樂皇帝五征漠北，主動出擊，以攻代守；“土木堡之變”（1449年）后，明軍損失慘重邊防松動，蒙古部落開始不斷南侵，明朝軍事控制范圍不斷向南收縮，至此，明朝北疆邊防由主動防御轉變為被動防守。榆林地處邊疆，軍事原因成為影響地方行政區劃的最直接因素，同時，也受到其他因素的影響。

（一）軍事因素  明代衛所制度，源于中國古代“寓兵于農”的軍事思想，通過固定屯田和守軍的比例，實現駐軍的自給自足，衛所的主要職能也以聚集糧草和組織兵源為主。明初，榆林地廣人稀大部分地區由綏德衛管轄，屯田以腹里州縣為主，在州縣以北埋設“界石”，禁止居民越界屯墾。同時，在“界石”以北設榆林莊等十八寨為屯守防線，個別重要堡寨定期派遣內地軍隊輪流戍守，如神木堡。早在北宋時期，宋夏兩國在麟州至橫山山脈一線展開拉鋸，并在這一區域內修筑大量堡寨，相互爭奪，堡寨分布呈現出犬牙交錯之勢。明初榆林堡寨主要分布在黃土高原與蒙古高原接壤地帶，以少數堡寨控制大片區域，在內地州縣與蒙古部落間形成了較大的戰略緩沖區。因此，與宋夏時期陜北境內堡寨攻防體系不同，明初設立的軍事堡寨防線整體位于宋夏防線北部，堡寨數量少，分布廣。至明中后期，榆林構建的以三十六營堡為核心的邊疆防御體系中，部分營堡也由宋夏時期堡寨拓建而成。

隨著明朝邊疆防線收縮，東勝諸衛內撤，河套地區逐步暴露在蒙古部落兵鋒之下，至正統年間，蒙古部落開始不斷南下侵擾，陜北地區防御壓力明顯增大。這一背景下，具備都司職能的延綏鎮逐步形成，成為脫離陜西都司獨立承擔河套地區防御的“準政區”。景泰元年（1450年），自陜西巡撫析置延綏巡撫，轄延安、慶陽二府。至成化年間（1464年——1487年），蒙古毛里孩、阿羅出、癿加思蘭等部落長期盤踞駐牧河套，多次突破邊疆防線侵擾內地，成為明代邊防大患。為阻隔蒙古部落南下，從正統年間至成化年間，榆林境內先后修筑三十五個營堡，并在成化年間開始構建由“大邊”“二邊”兩道防線組成的邊墻防線。成化六年（1470年）設榆林衛統轄沿線各營堡，成為邊墻防御體系的主要承擔者。同時，為了進一步加強榆林衛防御，在個別營堡內設立守御千戶所，如靖邊、安邊、鎮羌，其中，靖邊守御千戶所隸屬于延安衛，安邊守御千戶由慶陽衛管轄，鎮羌守御千戶所為榆林衛下二級所，在防區劃定過程中，各個軍事單位管轄范圍相互交錯。這一時期，榆林地區戰略防御重心較明初整體前移，防御范圍向外拓展，在內地與蒙古部落之間也形成了以“大邊”為界限的邊疆線。

由此可見，為應對日益加大的邊防軍事壓力，明朝在榆林境內開始大量修筑營堡，構建邊墻防御體系，并先后增設延綏鎮、榆林衛、守御千戶所、兵備道等軍事、監察單位，進一步整合防區內的軍事、行政、經濟管理。

（二）政治因素  以“土木堡之變”為分水嶺，明前期依靠中央軍強大的軍事實力，采取積極進攻的方式，使蒙古部落活動范圍收縮至黃河以北，明在河套地區僅有小規模駐軍。至中后期，明軍野外作戰能力下降，蒙古部落南下侵擾，為加強邊疆防御，在遼東、薊州、宣府、大同、太原、延綏、寧夏、固原、甘肅一線形成“九邊重鎮”，延綏鎮除本鎮邊防軍外，還由中央輪流派軍戍守�！巴聊颈ぶ�變”后，明中央軍損失殆盡，邊防開始主要依靠邊軍。同時，為進一步加強中央集權，更好的處理中央與地方的關系，督撫制度也不斷成熟，景泰元年（1450年）設立延綏巡撫�！疤祉槼�，虜入據河套，勢益張，乃就榆林建都察院，命徐公瑄為右副都御史，身臨邊制之。改參贊為巡撫，去綏德而駐節榆城，于內地則間一歷焉。自是專以都御史為之矣，兼以武臣有都督之設，鎮守有內臣之設，榆林亦始以鎮名矣�！毖矒嶂饕�職責為，贊理軍務，專司兵馬舉劾事等，以民事為主，兼理軍務，權力在三司之上�？偙鵀榈胤阶罡哕娛麻L官，統轄全鎮軍馬，負責轄區防御、戰時指揮等。延綏鎮形成了由文官、武將、太監共同節制的鎮守制。

成化初年，針對河套問題，明內部提出“搜套”和“修墻”兩種解決方案。兵部系統官員認為，應當以榆林構建的營堡體系為依托步步為營，進行大規�！八烟住毙袆�，將蒙古部落驅趕至黃河以北，收復并充實河套，依黃河河險而 守。戶部系統官員則認為，陜北地方同內地交通不便，經濟體系脆弱，“搜套”行動耗費巨大造成財政虧空，應當修筑邊墻、堡寨、墩臺構建榆林邊墻前沿防御體系。成化七年（1471年），憲宗皇帝“命吏部侍郎葉盛往延綏議河套事宜”，葉盛回奏稱：“搜河套、復東勝，此事皆事勢所難。惟增兵守險，可謂遠圖，宜令守臣鏟削邊墻、增筑城堡，收新軍以實邊，選土兵以助守。不但可責近效，亦足為長便也�！甭犎∪~盛奏報后，憲宗同意“修墻”方案，并派遣余子俊任職延綏巡撫。成化八年（1472年），延綏巡撫余子俊大繕營堡、墻塹。成化九年（1473年），由鎮守延綏都督王越指揮，同延綏總兵徐寧、游擊周玉取得紅鹽池大捷�？梢�，針對河套問題，憲宗皇帝雖然更傾向于“修墻”方案，但仍采取軍事行動，實行“搜套”意圖收復河套。從成化至嘉靖年間，明朝多次“議復河套”，經多次“搜套”行動后，因未達到預期戰略目標，“議復河套”以失敗告終。在此期間外巡文官系統職權范圍不斷擴大，地方文官系統逐步取代武將系統在地方事務管理中發揮主導作用。巡撫由早期“參贊軍務”到后來“贊理軍務”，職權范圍由軍事后勤管理擴大到軍事作戰指揮。文官系統職權不斷擴大，一方面是明軍野戰能力不斷下降，明初朱元璋大肆殺戮功臣后，軍中無將，至中后期，明邊防軍中也缺乏出色軍事將領，另一方面是明代文官集團與宦官集團輪流把控朝局，“以文御武”更加有利于加強中央集權。

因此，在多方力量博弈之下，明代為加強邊防，最終形成延綏鎮這一“準政區”，其管轄范圍也因眾多文武官員的相互制約而不斷調整，延綏巡撫也成為了集榆林地方軍事、行政、監察于一身的實際掌權者，最終形成以巡撫為主導的地方管理體制。

（三）個人因素   隨著延綏地區軍事壓力增大，地方官員為保境安民，加快地方發展，強化軍事防御。“正統中北虜入套，特敕都督王禎鎮守延綏等處始建議筑榆林城及沿邊寨、堡、墩臺控制之，遂為重地�！闭�統年間，都督王禎任職延綏時修筑榆林城，沿邊修筑堡寨、墩臺，加強軍事防御。成化年間，巡撫王銳主持下設立榆林衛，余子俊任職延綏巡撫后，增筑營堡、遷移鎮城、拓展榆林、興屯田、整軍備、建學校。榆林鎮城發展迅速，在較短的時間便成為區域政治、軍事、經濟、文化中心。可見，在地方任職的官員也對榆林行政區劃產生重要影響。

明代隨著邊疆防線收縮，河套地區成為明朝北疆防線的真空地帶，榆林軍事地位凸顯，隨著長城防御體系的不斷完善，延綏鎮也脫穎而出，成為重要的軍事重鎮。圍繞軍事防衛、軍事補給，明朝不斷調整延綏鎮文武官員設置和管轄范圍，同時也在榆林修筑了大量堡寨。最終，在榆林境內形成了以三十六營堡為核心的邊墻軍事防御體系和軍事化色彩濃重的城邑體系。以營堡為載體，明代榆林軍事、行政、監察建置不斷完善，地區管理體制不斷健全，個別官員的任職不斷推動區域內社會、政治、經濟、文化發展，使得榆林區域社會發展走向成熟。同時，因地處蒙漢交界，民族間政治、經濟、文化交流頻繁，融合發展，使得榆林區域文化特色不斷豐富。明代榆林營堡建設及行政區劃的設置，為清代榆林府州縣管理和行政區劃的管理奠定基礎，同時，對近現代榆林地區的行政區劃也產生深遠的影響。