為全面貫徹落實市委、市政府《關于加強生態文明建設打造黃土高原生態文明示范區的決定》，探索新時期林業和草原建設的新思路、新方法，加快推動我市白于山區國家儲備林項目建設進程，實現我市生態文明建設轉型升級和高質量發展目標，按照市政協年初工作計劃，6月中下旬，市政協環資委組織部分委員和相關部門負責人，對我市定邊縣、靖邊縣、橫山區國家儲備林項目進行了實地調研。現就調研情況報告如下：

一、在我市實施國家儲備林項目的優勢及前景

（一）我市建設國家儲備林項目的主要優勢

1.政策支撐力度較大。近期，省林業局為了推動黃河流域生態脆弱區白于山區的生態修復，由省林科院牽頭在白于山區進行科學考察，為白于山區植被恢復與重建、現有林分提質增效、農林牧復合經營、生態脫貧、生態系統保護及生態系統功能維護提供數據支撐。去年8月份，省林業局又與國家三北局簽署了“共同推進陜西境內黃河流域防護林建設，合力打造新時代三北防護林的‘陜西樣板’框架協議”，特別提出白于山區生態修復重建、毛烏素沙地山水林田湖草一體化示范建設、沿黃防護林提質增效工程，對推動我市生態建設給與了更加強大的政策保障支撐。

2.資源豐富生產穩定。我市林地總面積3646萬畝，宜林地有1201萬畝，占林地總面積的32.94%，其中風沙草灘區宜林地約470萬畝，黃土丘陵溝壑區宜林地約380萬畝（含沿黃土石山區），白于山區梁塬峁澗宜林地約351萬畝，充足的宜林地資源和良好的立地條件，為國家儲備林項目提供了有利條件。同時，據2020年統計，我市以樟子松、油松、沙地柏、楊樹等為主的各類鄉土樹種育苗面積7.5萬畝，庫存苗木6億多株，可滿足儲備林項目造林需求。  

3.技術創新保障有力。我市與國家林業和草原局規劃設計院和西北院、省林業和草原局、林科院、西北農林科技大學等科研院所形成長期合作關系，全市專家庫中農牧、林草、水利水保等本籍專家200多人，全年服務于我市的生態建設，可滿足項目的技術需求。同時，國家林草局、三北局、省林業局、陜林集團對榆林的大力支持和關注，為是我市實施國家儲備林項目提供了政策、技術和資金方面的重要支撐。

（二）在我市建設國家儲備林的市場前景

1.可切實增加農民就業機會。白于山區的群眾可通過參與儲備林項目建設，與投資公司建立起長期的勞務關系，必要時可以把農民轉變為林農，并在后期管護期內聘為護林員和營林工人。

2.土地利用價值得到有效提升。儲備林項目實施過程中需要流轉大量的土地，增加了土地流轉收益，同時能夠有效地解決項目實施所在縣區多年來市場供求飽和、苗木積壓等問題，并且為今后育苗造林一體化找到了一條長期的路徑。

3.經濟社會效益凸顯。國家儲備林項目建成后，白于山區的生態環境能夠得到較大改觀，區域性林木覆蓋率每年可增加1～2個百分點。地方政府招商環境也將得到大幅提升，必將會加強對該項目的補貼，甚至回購。當地群眾和投資企業逐步建立起“儲備林項目+林業產業+林下經濟+美麗鄉村建設+基礎設施建設+森林旅游”的多形式產業鏈條，衍生出許多經濟增長點，促進一二三產業疊加提升。

二、我市國家儲林建設進展情況

（一）儲備林項目建設框架初步形成。2020年7月，定邊縣、靖邊縣、橫山區政府和市縣（市區）林草部門負責人在西安與陜西林業集團有限公司召開了榆林白于山區國家儲備林項目建設座談會，草擬了《陜西省國家儲備林基地建設戰略合作協議》《定靖橫白于山區國家儲備林項目建設合作協議》，確定在榆林白于山區實施國家儲備林項目。初步議定了縣區分別成立林投公司，計劃實施儲備林項目120萬畝，項目由三縣區林投公司與陜林集團組建的股份制運營公司組織實施。陜林集團占股65-80%，縣區林投公司占股20-35%，按股份籌集股本金。項目前期費2%作為股本金，按股份出資，一次性投入項目公司，由陜林集團負責項目的推進和運行。    

（二）儲備林項目建設正在有序推進。2020年10月17日，市政府在定邊縣油坊莊鄉召開了“榆林白于山區國家儲備林項目建設實驗段啟動儀式暨白于山區科學考察活動授旗儀式”，正式啟動實施白于山區白店村1740畝儲備林實驗段造林。截止2020年底，三縣區項目運營公司正式成立，《榆林白于山區國家儲備林建設項目可研報告》通過了縣區評審和市級評審。2021年4月9日，陜林集團提出白于山區國家儲備林項目實行“雙擔�！�，要求將定靖橫三縣區原來的120萬畝計劃，變更為三縣區初期實施分別不超過8萬畝，目前正在編制變更后的可研報告。截止目前，靖邊縣、橫山區分別完成儲備林實驗段造林1000畝，三縣區《榆林白于山區國家儲備林建設項目可研報告》計劃上報省林業局評審。  

三、我市國儲林項目建設中存在的主要問題

（一）思想認識還不夠到位。國家儲備林金融貸款是迄今為止林業最優惠的金融產品，是為滿足經濟社會發展和人民美好生活對優質木材需要，通過人工林集約栽培、現有林改培、撫育及補植補造等措施，營造和培育的工業原料林、鄉土樹種、珍稀樹種和大徑級用材林等多功能森林。在我市推動國家儲備林項目的過程中，有的基層干部只是把儲備林項目看作是一種林業貸款投資，重視當下能夠吸納融資的經濟效益，忽略長期產生的生態效益和經濟效益，對國家儲備林項目的重要意義和深遠影響認識不到位；還有的基層干部在林業投資上長期存在等、靠、要思想，不想擔責扛責，甚至對實施國家儲備林項目有抵觸情緒，片面認為儲備林項目周期長、投入大、風險高，沒有考慮這些特征與儲備林政策貸款特點的高度契合性，工作中缺乏積極性和主動性。

（二）融資擔保抵押困難。按照國家儲備林項目合作協議，我市定邊、靖邊、橫山三縣區申請項目貸款由陜林集團負責擔保，各縣區林投公司以實物抵押。但是在今年4月份陜林集團提出了“雙擔�！保�即項目貸款由陜林集團和項目實施主體所在的縣區共同擔保，由于國家儲備林項目是通過社會資本運營的，目前三縣區面臨的擔保和抵押問題成為項目落地的瓶頸。

（三）土地流轉難度較大。由于國家土地政策的調整，特別是“耕地非農化”政策出臺以后，我市白于山區國家儲備林項目建設用地只能在荒山荒地上實施，地方公益林變更難度大，給項目土地的流轉和實施帶來了非常大的困難。

（四）項目建設進展較慢。今年，省市都將白于山區國家儲備林項目建設納入了省級重點項目之中，但政府不涉及債務及項目運營。在市級層面上，目前還沒有成立一個合法規范的融資平臺，市級主管部門只負責技術服務和協調，項目監管存在空白，也是造成項目推進緩慢、落地難度大的一個重要原因。同時，我市已實施國家儲備林項目試驗段造林的定靖橫三縣區運營公司負責人和工作人員對儲備林項目的相關政策、具體規程、運作流程掌握不夠全面準確，在工作指導上不夠科學有力。

四、加快推進我市國家儲備林建設的對策建議

（一）加強組織領導，強化責任考核。要成立榆林市國家儲備林項目建設領導小組，同時成立市縣（市區）鄉（鎮）三級工作專班，進一步加強對我市國家儲備林項目建設的領導和統籌協調。要將國家儲備林項目建設作為鞏固脫貧攻堅成果的重要載體，列入市目標責任考核范圍。要高位推動，項目涉及縣區黨委和政府“一把手”親自過問、親自部署，形成政府主導、林業部門主抓、平臺公司主建、其他部門共同發力的工作局面。

（二）堅持多方聯動，破解資金瓶頸。由于儲備林項目在融資結構上存在“短板效應”，即資金短期化趨向與儲備林建設長期性投資需求形成尖銳矛盾，建設前期必須依靠政府引導來推動和吸引其它社會資金進入，必須形成“政府引導、市場運作、社會參與”的多元化投融資格局，通過中央補助一點、地方配套一點、銀行借貸一點、自己投入一點的方式解決建設資金短缺難題。建議市上要出臺引導社會力量參與國儲林建設的支持政策，鼓勵國有林場與社會資本合作，積極探索“林權抵押+政府增信”、“國有林場+林業專業合作社+造林大戶”以及承包經營、土地入股等融資新模式籌措項目資金，破解長期困擾林業的營造林投入標準低、融資難、融資貴等問題。同時鼓勵項目縣積極申報地方專債資金，有效破解項目建設和國有林場國儲林建設地方財政壓力過大、林業投資不足、資源利用率低的瓶頸。使國家儲備林項目成為榆林林業融資模式創新的新亮點，成為推動榆林林業提質增效的新引擎。

（三）創新產權模式，確保項目成效。學習借鑒廣西的成功經驗，在市縣國有林權方面，采取“大場（公司）帶小場”的模式，市縣國有林場林木評估變現、林地作價入股，省直林場（國控公司）集中專業托管，大幅度提高產出效益。地方政府獲得固定地租和利潤分成，有效破解地方國有林場改革后市縣財政供養負擔過重、商品林質效低和經營弱的困境。在集體林權方面，采取“林場（公司）+村集體（合作社）+農戶”的方式，農戶通過自有林木林地資源直接變現，獲得短期收入，后期參與造林營林護林獲得勞務回報，掌握并提高林業專業技能，定期收取林地租金和林木現價的年度預期分紅，在合同約定儲備徑級和超產分成比例后，長期便可坐等托管期滿或林木采伐后收益分成。村集體通過參與護林防火、林區治安維穩方面獲得工作協調費（廣西執行的是5元/畝•年），穩定提升村集體收入，持續壯大村集體經濟。林場（公司）擴大國有資源規模，擁有更多市場話語權，統籌整合、集約經營、降本增效，穩步提升林分綜合效益，吸納就業、技能培訓、產品統銷，建立穩定長效增收機制。

（四）做好“三個結合”，提升項目功能。一是與脫貧攻堅成果和鄉村振興相結合，引導集體林權參與助力助推鄉村振興，督促地方縣市區政府將國家儲備林建設列入重要議事日程，納入鄉村振興戰略實施和重大項目范疇統籌推進，以政府引導方式鼓勵村集體、合作社和農戶通過合作共建參與項目建設，推進國家儲備林由國有林地向集體林地縱深化發展，助推全市林地高度集約化經營，鞏固脫貧攻堅成果，助力鄉村振興。二是與林業產業發展規劃相結合，充分結合白于山區各縣區特色產業、林下經濟等產業發展目標，做到長短結合，以短養長，合理利用好現有土地資源和森林資源。三是與基礎設施建設相結合，充分考慮各縣區水、電、路和種苗基地、防火設施設備等配套基礎設施狀況，在項目建設中進一步完善，全面提高儲備林項目區的綜合功能。

（五）改培低產林木，加強撫育管護。要加大改培低產林的力度，對樹種單一的規劃區域，采取混交方式，有計劃間伐后科學補植套種其它優良樹種，逐步恢復生物多樣性，重點優化水源地、河庫區、通道兩側、旅游景區及生態脆弱區的林木結構。對定邊、靖邊、橫山已經栽植完成的儲備林試驗段造林，需要采取優質撫育方式，對于生長發育遲緩或不良的樹木要及時伐除，降低林分密度，促進林木生長，縮短林木培育周期，安排專人對林木進行全方位的管理監督，加強火災防護以及病蟲害防治，定期進行修剪、除草和追肥等撫育措施，提升林木質量和蓄積量，發揮示范帶動作用。  

（六）加大科技支撐，推動管理創新。市級林業主管部門要制定技術推廣和人員培訓計劃，建立儲備林示范基地，注重用材林樹種優良品種選育及種苗繁育的科技攻關，組織開展國家儲備林相關技術規程、規范和標準的培訓，提高造林實施主體及廣大農戶生產和經營管理水平。市縣林業部門和項目運營公司要積極與各級科研機構、高校院所合作，建立專家咨詢庫，聘請有關專家進行技術指導，定期調研指導項目實施過程中出現的技術問題，保證國家儲備林項目的建設質量。

（七）加強項目管理，提高信息化水平。一是完善制度體系。依據《國家儲備林核查辦法》《國家儲備林管理辦法》，結合我市實際，建立健全榆林市國家儲備林制度體系，包括投融資機制、工程管理、運行管理、資金管理等內容，保證在儲備林項目政策實施的過程中使各縣區和一線業務人員有法可依、有章可循。二是加強項目管理。編制年度方案，保證項目推進。在三縣區《榆林白于山區國家儲備林建設項目可研報告》經省林業局審批后，要組織編制年度作業設計，實行一年一方案，堅持換人不換規劃，換屆不換目標，發揚一張藍圖干到底的接力賽精神，久久為功，保證規劃實施的穩定性和連續性。以國家儲備林項目實施林場、自營企業現有信息、資料、檔案的收集、保存管理為基礎，對項目建設文件、項目管理、技術經濟、試驗測定、研究動態、科技成果、質量效益評估及種苗生產銷售等進行科學管理。加強合同管理，重點對國家儲備林項目的借款合同、林地租賃合同，種苗等物資設備采購合同，以及建設與施工、監理單位、承包人簽訂營造林承包合同等進行統一管理，確保合同簽訂雙方的權利、義務、免責條款以及承擔的法律責任清晰明確。三是提高信息化水平。在定邊、靖邊和橫山三縣區試驗段造林的基礎上，逐步建立榆林市國家儲備林信息管理系統，對白于山區儲備林結構、區域布局、資源規模、主要樹種以及蓄積增量等展開動態監測和績效評估，更加直觀準確地掌握儲備林建設進度以及林木的生長狀況。

（八）加強宣傳教育，提升社會認知。國家儲備林項目建設，是對“綠水青山就是金山銀山”的生動詮釋，是推進林業供給側結構性改革的重要抓手，是精準提升森林質量的重要工程，對推進林業和草原現代化建設、建設生態文明具有重要意義。但由于該項目在我國目前仍處于新的發展階段，還沒有在社會各界中產生較大反響，公眾對國家儲備林的認知還比較有限。因此，我市要充分發揮“榆林生態文明干部學院”主陣地作用，以白于山區國儲林項目建設為普及宣傳重點，項目所在縣區要利用各種媒體媒介進行宣傳報道，擴大實際宣傳范圍，舉辦以政府相關部門、國有林場、社會企業負責人為主的學習培訓班，讓社會各界多渠道了解國家儲備林項目的相關政策和重要意義。

（市政協環資委）