市政協社法委

按照市政協2021年工作安排，市政協社會法制和民族宗教委組織市直相關部門負責人和部分市政協委員組成調研組，就我市中心城市生活宜居品質提升建設工作開展調研�，F將調研情況報告如下：

一、調研背景

城市建設既是貫徹落實新發展理念的重要載體，也是構建新發展格局的重要支點。推動城市結構調整優化和品質提升，轉變城市開發建設方式，對于全面提升城市發展質量、不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要、促進經濟社會持續健康發展，具有重要而深遠的意義。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動，這是以習近平同志為核心的黨中央站在全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興中國夢的戰略高度，對進一步提升城市發展質量作出的重大決策部署。近年來，我市持續實施打造陜甘寧蒙晉交界最具影響力的城市戰略，中心城市建設步伐加快、力度加大，城市面貌有了極大的改善，但對照中心城市的高標準和人民群眾的新期盼，我市在城市建設和管理方面還存在不少問題和短板。為此，市委市政府把全力推進榆林建設高品質中心城市作為轉型升級高質量發展的重要戰略舉措，并在榆林“十四五”規劃中提出了明確的工作目標。在此基礎上，市政協把推進我市建設高品質中心城市作為常委會專題協商課題，由社法民宗委牽頭，聯合市自然資源規劃局、住建局等部門和政協委員組建專題調研組，在4月-6月期間，先后到四川省雅安、眉山、宜賓等地和榆林市區進行實地調研，召開專題座談會3次，向市民群眾發放調查問卷500份，累計收到意見建議135條。經過梳理和分析，形成了這個調研報告。

二、近幾年我市中心城市建設主要成就

市委市政府持續實施打造陜甘寧蒙晉交界最具影響力城市戰略，通過加快榆林中心城區建設，完善城市功能，優化人居環境，使城市生活宜居品質不斷提升，人民群眾幸福感、獲得感持續增強。

1.優化提升，城市交通更加便捷。以打通“斷頭路”為重點，建成投用了榆林大道、環城北路、文化南路等一大批主、次干道和城市支線，道路總里程達549.83公里、1512.69萬平方米，建成了繞城高速通道以及榆陽河大橋、環城北路跨榆溪河大橋、文化路沙河橋等40座橋梁。初步形成了以太中銀、包西、浩吉、神朔、靖神鐵路為主動脈的干線鐵路網。2020年，榆林榆陽機場升級建成4D機場，客流量位居全省第二、西北支線機場第一。

2.高效治理，生態環境明顯好轉。積極推進水生態環境治理，完成了榆溪河、榆陽河、沙河、芹河四條河流59個污水直排口治理，2019年6月份，榆林市申報成為全國黑臭水體治理示范城市。在中心城區扎實開展“塞上森林城”提質增效行動，建設百萬畝環城森林圈，建成榆溪河生態長廊，東沙季鸞公園、沙地公園、運動公園以及32處社區公園。

3.以人為本，城市功能逐步完善。相繼啟動了第四、五版城市總體規劃的修編工作，通過發展多點商業圈，發揮中心城市更強的輻射和帶動功能，先后建成市科技館、市檔案館、榆林大劇院等重大社會公益項目，全面啟動了“四館兩中心”（博物館、圖書館、展覽館、東沙文體館、體育中心、會展中心）和科創新城建設工作。

4.緊扣民生，社會事業全面發展。2017年以來，累計投入教育資金337.31億元，新建各類學校104所，精準補充各類教師2301名，引進國內知名學校合作辦學9所。醫療領域累計投入資金23.33億元，組建4個醫聯體41個醫共體,新建市第五醫院（精神病院），完成了市第二醫院整體搬遷和市第一醫院榆林院區改擴建工程。新建了一批互助幸福院、區域敬老院、社區日間照料中心，公辦民辦各類養老機構擁有養老床位數達到了每千人40張。對符合條件的城鄉困難家庭基本實現應補盡補、應保盡保。

三、存在問題

縱觀“十三五”期間，我市雖然加快了城市化進程，帶動了經濟社會全面發展，但由于底子薄、積累問題多，中心城區宜居環境建設和管理工作距離老百姓對美好生活的期望仍有較大的提升空間。目前存在的主要問題有：

1.規劃的引領作用不明顯�！耙粡埶{圖干到底”的理念尚未形成，城市規劃缺乏權威和嚴肅性，隨意性比較大。城市設計缺乏地域特色和豐富多樣性。有些規劃與實際嚴重脫節，市民需求得不到必要的反映，降低了市民對規劃的信任和關注。一些項目還存在不按程序報建、未批先建、批少建多、違法占地的現象。一些單位和個人的法制意識和社會責任意識不強，亂修亂建、亂搭亂占行為時有發生。

2.城市管理和社區治理不精細。城市管理方面立法進度與社會發展需求不匹配，市區建設管理體制和機制沒有理順，市直部門與榆陽區、高新區、科創新城管理體制不順暢，導致民生領域建設和管理發展滯后，干部群眾意見很大，規劃建設“兩張皮”頑疾亟待解決。城市管理智能化科技化及專業化程度較低，社區治理能力和水平相對欠缺。如對停車場的設置和管理與市民要求存在很大距離；對流動商販隨意設攤、農貿市場臟亂差、共享單車亂停放、背街小巷環境衛生和市政設施破損等現象的管理整治力度與市民期盼也還有差距。 

3.道路交通基礎設施和公共服務設施不配套。城區路網功能差，公交運營水平不高，新建小區成為公交盲區；一些路段人行道、盲道、自行車道沒有連貫性，機動車、非機動車和行人混道出行極易造成交通事故。城市路網標準低，許多路面結構破損，表面平整度差。市政附屬管線設施交叉施工經常開挖導致行車不暢。一些過境線與高速路口銜接處存在嚴重安全隱患，比如210國道—榆溪河特大橋—榆藍高速入口交叉處，路窄坡陡，大車重車多，與小車混道行使極易發生嚴重交通事故，一直深為市民詬病。還比如城區居民住宅區周邊公園及公共設施不足，調研中市民普遍反映出行如廁極不方便。

4.古城保護開發和利用不充分。歷史文化資源保護與開發不夠，地域文化內涵挖掘不足；對傳統民居建筑和街道格局的歷史文化價值認識不到位；房地產開發拆遷以及老百姓對居住環境的改造與修繕都造成了對歷史文化遺產的破壞。

5.老舊小區和棚戶區改造不到位。上世紀七八十年代興建的獨院平房（棚戶區）和老舊小區面積廣，尤其是紅山、東山、西沙文化路和青山路以及榆林大道西側的大片棚戶區基礎設施落后，居住條件差，極大部分住戶仍使用旱廁，巷道極窄出行不便，部分附屬實施陳舊，安全隱患較大。榆陽河西岸等基本完成拆遷的棚改項目土地出讓工作進展緩慢。

6.創建文明城市氛圍不濃厚。黨政機關、公共服務窗口單位在城市文明創建中的示范作用不明顯，創建宣傳形式單一范圍小，公眾知曉率不高，參與感不強，效果不明顯。市民行為不夠規范，法治意識及法治素養不高，整體素質亟待提升。比如隨意踩踏綠化隔離帶，不遵守交通規則，不愛護公共設施，不講究公共衛生等不文明行為仍時有發生，嚴重影響城市整體形象。

四、對策建議

（一）“以人為本”編制各類規劃，提升中心城市宜居建設品質

1.強化市轄區規劃“一支筆”管控。借助我市全國“多規合一”試點市的契機，因地制宜編制比較完備的控制性規劃和各項專業規劃以及城市設計，進一步強化城市規劃的嚴肅性、權威性和可操作性，真正做到城市建設有“規劃”可依。建議與國內其他城市建設規劃同步，投資建設榆林城市經濟社會發展規劃館。

2.完善各類專項規劃。盡快修編完善公園綠化、城市公交、慢行系統、停車場建設、各類教育醫療、市場超市等商業網點及公共衛生布局和社區服務設施等專項規劃，從規劃上引導，高標準建設一批方便市民生活的基礎設施�！耙匀藶楸尽狈e極回應市民關切，加強對城市規劃的宣傳力度和公示程度，發動市民參與到城市規劃建設各個階段中來,積極發揮廣大市民的主觀能動性,為城市發展獻計獻策。

3.注重城市風貌塑造。突出自然與和諧共生及可持續發展理念，系統梳理城市風貌特色，留住榆林特有的地理環境、肌理格局、建筑風格等城市基因，突出榆林的歷史文化、紅色文化、黃土文化和邊塞文化地域特點，重點強化重要街區、重要地段、重要節點的設計引導，打造城市的豐富性和多樣性。

（二）精細實施城市管理，提升中心城市社會治理水平

1.整合城市管理資源,提升綜合管理數字化和專業化。建議進一步優化市區建設管理體制，賦予區一級更多中心城區建設管理職責，利用考核獎懲激勵機制，加大屬地管理的范圍和力度。探索整合部門日常管理資源的途徑,將分散在治安、交通、環境、市容市貌、公共事業等各方面的日常管理協調起來,形成指揮暢通、分工明確、各負其責的指揮和執行網絡。盡快將數字化城管、道路交通管理、疾病防控、醫療救助、災害應急處置、糧油水電氣供應等納入全市統一的應急中心管理系統,并與日常管理網絡有機對接,找出市民關注的熱點難點問題，為城市管理提供數據支持。同時加強在崗人員專業教育培訓，建立城市管理隊伍培訓體系和專業等級制度，積極開展全員培訓、領導干部任職培訓和專業技能培訓。健全專業人才培養機制，鼓勵榆林學院設置城市管理專業或開設城市管理課程，培養懂城市、會管理的專業人才。

2.完善法規體系，注重標準先行，推動城市管理標準化。加強城市管理和綜合執法方面的立法調研和立法工作，提高新立法規規章的針對性，推動城市建設設計、地下空間建設、生活垃圾分類管理、環境衛生、廣告牌匾標識、架空線管理等方面法規規章的修訂，解決執法依據不足問題。重點完善城市街巷、道路交通、河道管理、園林綠化、市容環衛、衛生防疫、城管執法等領域的標準規范，制定管理清單、責任清單和網格清單，同時一定要注重行業之間標準規范的有機銜接，逐步實現城市管理領域標準規范全覆蓋使精細化管理有章可循。

3.加強社區服務，促進社會治理和諧化。推進“智能化”社區全面建設，在求精求細上下更大功夫，突出打牢管理基礎、完善管理措施、創新管理手段、建立長效機制，推動管理空間細化、管理對象量化、管理流程優化，確保不留死角、不留盲區。堅持“共同締造”理念，鼓勵社區居民、社會組織主動參與社區公共環境衛生治理、配套設施公共空間的提升改造工作，推動基層黨建、物業管理和社區治理的深度融合。優化社區各類工作人員配置，降低對大學畢業生參加社區工作的門檻。建議錄用30歲以下本科畢業生作為社區協管員，定崗定責進行年度考核，獎優汰劣，調動其工作熱情。

（三）增強市民幸福指數，提升市政道路及公共設施建設水準

1.盡快啟動城市快速道路建設。城市快速道路可以有效減少平面交叉口和紅綠燈數量,對提高整個城市的交通安全和運輸效率有極大作用。建議借助省十七運在榆舉辦契機，啟動實施環城北路與東過境線路口立交橋、210國道—榆溪河特大橋—榆藍高速入口立交橋、高鐵站到榆陽機場快速干線、高新區與科創新城連接線、榆林大道快速路改造工程等一批骨干道路項目，促進路網整體的通行效率和環境品質的提升。            

2.實施公共交通優先發展戰略建設。在市政道路新建或改建時，加強公交場站等硬件設施建設，合理設置港灣式公交�？空�、公交專用車道和候車廳，提高通行效率。進一步提高公交IC卡補貼標準，提升市民乘坐公交吸引力。加大對共享單車的投放管理，建議運營方合理劃定車輛停放區域，出臺規范使用具體措施，堅決杜絕亂停亂放。對城區道路交通標識標線模糊不清的、存在重疊易產生誤導的，重新劃定標線。道路標識牌設置不合理的，重新優化設置。加大大數據在城市交通服務方面的應用，打造智慧交通，對道路車流數據進行分析，全面優化城區交通信號燈的設置。尤其在一些重要路段、交叉口可應用智能交通信號燈，對城市交通堵點進行全面排查疏導，提高車輛通行效率。

3.推進各類主題公園及公共設施服務建設。改善目前城區住宅小區周邊公園及健身休閑場地不足的現狀，加快各類主題公園的規劃建設。例如借鑒眉山、宜賓市打造“公園經濟”經驗，啟動建設榆溪河公園北段西岸、草海則公園、余子俊長城遺址公園,改造提升鴛鴦湖公園、凌霄廣場。結合當前正在推進的黑臭水體治理工作，建議強力推進榆陽河、沙河、芹河綜合治理工程和三岔灣濕地公園建設項目。各項目實施中，依托山水體系建設城市綠道系統，更多地將居民休閑活動融入自然。認真落實陜西省商務廳、省郵政管理局等12部門聯合印發的《關于做好城市一刻鐘便民生活圈建設工作的通知》要求，加強部門聯動，明確職責分工，推動中心城區建成 15 分鐘健身圈，推進創建全國全民健身模范市工作。積極回應市民期盼，全面清理改造旱廁，加大新建公廁力度，完善公廁指示牌，方便市民出行如廁。

4.多措并舉解決停車難問題。一是嚴格落實大型城建項目停車場配建責任，建議城管執法部門對既有項目和在建的公共設施、小區停車場建設是否落實或者配建指標是否符合要求進行復查。二是建議政府資源規劃、城管執法、住建、機關事務和人防部門積極整合資源，將現有的人防地下工程利用與停車場建設相結合，將一些黨政機關、企事業單位的搬遷與停車場建設相結合，將棚戶區改造與停車場建設相結合，加大投入、合理布局停車場。三是在商業、行政辦公較為集中的區域，也可按照“誰出資、誰收益”的原則，招標建設一些社會化經營的生態停車場。

（三）塑造鮮明城市現象，提升古城保護開發力度

1.推進古城保護提升文化功能。完成一墻、一街、六巷、十景點為主的4大類、12項保護建設任務。逐步外遷不符合古城發展定位的功能,例如工業企業、機關事業單位等。對于旅游重點開發區域，適當疏解居住功能。針對居民，填充社區級公園、廣場、停車場等，完善休閑功能。加強古城的文化功能，借鑒眉山市打造網紅“水街”的經驗，結合歷史街區改造，重塑“長街市井”氛圍。進一步完善古城配套服務和基礎設施的建設，滿足文物展示與利用、旅游體驗、宜居宜游等需求，完成古城功能的全面轉型。

2.加強對古城空間的整體管控。加強高度控制。如榆林衛城、文廟片區、凌霄塔片區等歷史文化富集區建筑高度控制在6米以下，部分區域應控制在3米以下，衙署等重點標識區應控制在12米以下；文化富集相對較弱且不影響視線通廊區域控制在24米以下。加強外觀控制。如對客運中心大樓以及古城中心其他高層建筑進行復古改造，使其與古城整體風貌保持一致，以保留城市發展歷史的連續性和完整性,延續城市的文脈，留下人們的記憶。在功能方面注重與新城相呼應，布局交通承換點、共享單車租賃點，延伸和補充古城功能。

3.升級旅游品質和服務水平。引入專業的旅游開發管理公司對古城進行統一的運營管理，對計劃引入的文化旅游項目實行準入制度。以六樓騎街及兩側四合院和東山各個歷史時期建筑為重點進行旅游開發，突出明清四合院與窯洞特色、街巷特色。重點修繕四合院、窯洞、文革時期禮堂等特色突出的建筑，拆除部分風貌較差的民居，改建為古城特色的窯洞、四合院等。老街與東城墻之間，依托山勢打通幾條平行及垂直于古街的小巷。開發普惠泉、戴興寺、南北大街三個歷史文化街區。針對游客升級現有旅游服務，鼓勵增設文化體驗、旅游民宿、傳統手工藝等文化旅游項目，避免同質化、低端化。提高導游專業水平，編寫權威性的導游詞，規范培訓導游隊伍培育高雅的導游藝術，避免曲解地方文化，以訛傳訛給城市造成負面影響。

（四）聚焦群眾難點熱點，提升老舊小區和棚戶區改造進度

1.積極落實老舊小區改造資金渠道。加大政府支持力度，將老舊小區改造納入保障性安居工程，積極爭取中央專項補助資金。建立改造資金由政府與居民、社會力量合理共擔機制，杜絕新增地方隱性債務。例如可以參考四川江安縣對老舊小區改造經驗，按照“誰受益，誰出資”原則，分六步征民意：多種渠道談改造，多方懇談出主意，居民代表勤商討，專家審查定方案，張榜公示開言路，居民表決說了算。改不改、怎么改，怎么出錢，都充分征求居民意見。結合實際合理確定改造費用分攤規則，完善居民合理分擔、單位投資、市場運作，各級財政獎補等多渠道資金籌措機制。

2.加快推進老舊小區改造項目審批。結合市上放管服審批制度改革工作的進一步落實，建議精簡老舊小區改造工程審批事項和環節，構建加快審批流程，積極推行網上審批，提高項目審批效率。針對不同項目的具體情況，抓緊制定老舊小區改造技術規范，明確職能安防建設要求。鼓勵綜合運用物防、技防、人防等設施滿足安防需要。此外，加強既有用地集約混合利用，在不違反規劃且征得居民等同意的前提下，允許利用小區及周邊存量土地建設各類環境及配套設施和公共服務設施。

3.逐步實施棚戶區品質提升工程。圍繞“人的需求”做文章，盡快啟動新一輪棚改。由政府主導，市場運作，廣泛征求棚戶區居民意見，制定合法合理的改造提升方案。因地制宜改造巷道網絡，分區域分條塊解決棚戶區給排水、污水處理、停車庫（場）等配套設施。對不具備改造提升條件的，予以拆除，用保障性住房進行置換。如西沙文化路和青山路交匯處的棚戶區以及榆林大道西側的棚戶區。注重功能統籌，打造體現本土歷史文化內涵的民居特色，保留一些歷史建筑風貌，保留一批獨院群落，選擇性地創建小巷經濟小巷文化，留住城市發展印記。同時應結合我市實際，制定出臺改造標準，以便統一執行。

4.釋放現有土地資源抑制房價過快增長。一是加快土地出讓，基本完成拆遷的濱水西岸、駝城家園等棚改項目土地出讓；加快完成高新區南區土地整合，確定出讓方案；放開科創新城房地產項目審批；啟動新的商業房地產項目開發。二是啟動科創新城、航宇路等片區城市更新項目，優先啟動安置房建設，穩定拆遷戶預期。三是依法依規降低商品房預售條件，釋放在建項目可銷售量。

（五）全面發展城市文明，提升中心城市創建速度

1. 推進文明城市創建工作。發揮黨政機關、公共服務窗口單位在城市文明創建中的示范作用，以提高政府及機關工作人員的公信力帶動社會誠信建設，以公共服務單位的文明行為帶動市民養成良好的行為習慣。在社會動員中，堅持全域創建、全面提升、全民共享，把動員群眾和服務群眾融為一體，不斷順應群眾期待、提高群眾幸福指數，著力解決好群眾的操心事、煩心事、揪心事，讓“榆林是我家、文明靠大家”的理念深入人心。

2.全面提升市民文明素質。一是充分利用城市文博資源，向市民宣傳榆林歷史文化，強化市民公共意識和責任意識，自覺維護城市美好形象。二是市民行為規范從小事抓起。建議政府發動街道、社區、單位共同參與監督，糾正影響城市形象的不文明行為。比如不亂闖紅燈、不亂扔垃圾，不隨地吐痰，愛護公共設施，講究公共衛生，遵守交通規則等。三是從兒童青少年抓起。組織參觀名勝景點和文博場館，閱讀了解榆林歷史文化、革命傳統、風土人情、名人故事等活動，將榆林的優秀文化和城市精神植入孩子們的心靈。