根據市政協安排部署，圍繞我市農村集體產權制度改革研究課題，5月中下旬，市政協副主席麻占平帶領調研組深入我市12個縣市區36個行政村（包括13個市級標桿村、11個縣區標桿村、12個一般村），通過現場查看、座談交流、問卷調查等方式進行了調研。經調研組認真討論研究，形成如下調研報告：

一、農村集體產權制度改革基本情況

2017年以來，我市各級黨委、政府高度重視農村集體產權制度改革工作，按照中央和省委穩步推進農村集體產權制度改革要求，以建立“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的產權制度為目標，以“資源變資產、資金變股金、農民變股民”的“三變”改革為集體經濟發展方向，以鎮村組集體資產清產核資、成員身份界定、資產折股量化、股份合作制改革、集體經濟組織登記賦碼等為重點，不斷探索拓寬村集體經濟發展路徑，破解村集體經濟薄弱難題，經過三年多的改革，全市農村集體經濟呈現出新的活力，農村集體產權要素被有效激活，村集體經濟快速發展，農民財產性收入顯著增長。截止2019年年底，我市改革提速、擴面，清產核資全面完成，實現所有村民小組、行政村、鄉鎮三級全覆蓋，農村集體產權制度改革整市推進。在集體經濟發展中，涌現出榆陽趙家峁鄉村旅游、神木納林采當村企聯建、府谷三道溝工業反哺農業、靖邊馬季溝土地股份合作、吳堡深砭墕園區產業帶動、佳縣泥河溝休閑旅游等發展模式，為全省乃至全國中西部貧困地區的農村集體產權制度改革提供了學習借鑒經驗，得到中央和省上的充分肯定。

二、我市農村產權制度改革中存在的主要問題

（一）部分基層干部群眾對農村集體產權制度改革的背景了解不到位、政策把握不準。2016年12月，中共中央、國務院印發了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（中發〔2016〕37號），2017年12月，農業部、財政部、國家衛生計生委等9部委聯合印發了《關于全面開展農村集體資產清查核資工作的通知》（農經發〔2017〕11號），陜西省、榆林市也先后出臺多個文件大力推進農村集體產權制度改革工作，改革的主體是農民，推進改革需要各級黨委和政府積極參與，特別是基層鄉鎮、村委、農民。但是目前研究部署農村集體產權制度改革，以文件傳達文件、以會議落實會議的現象仍較為普遍。一些基層干部和農民對政策理解不到位、把握不準，年輕干部對中央倡導的新集體經濟發展缺少深刻認識，導致改革執行力不強，一些年齡較大的干部還把集體經濟與人民公社劃上等號。2020年5月，調研組向全市12個縣市區36個行政村發放、回收調研問卷720份，問卷內容包括農村群眾對農村集體產權制度改革、本村集體資產和集體經濟發展、本村集體清產核資和農戶承包地經營權流轉的知曉率，群眾參與本村集體產權過程的民主程序，群眾對本村產權制度改革過程成員身份確認和股權配置、本村集體經濟組織發展和經營效果、個人收入的滿意度等情況。問卷結果顯示，全市農民群眾中了解農村集體產權制度改革的占88.47%，了解本村集體資產和集體經濟發展的情況的占85.27%，不了解農村集體產權制度改革的占0.83%，不了解本村集體資產和集體經濟發展的情況的占1.25%。其中北部六縣市區農民群眾對農村集體產權制度改革政策的知曉率高于南部六縣，如綏德縣了解農村集體產權制度改革的只有50%，了解本村集體資產和集體經濟發展的情況的只有43%；子洲縣了解農村集體產權制度改革的只有58%，了解本村集體資產和集體經濟發展的情況的只有54%。從目前改革效果來看，榆陽、橫山、神木比較突出，府谷、靖邊、定邊較好，相對而言，南部六縣效果不明顯。

（二）基層農經工作隊伍薄弱，農村集體資產清產核資不徹底、監管不到位。目前，大部分集體經濟組織負責人是村黨支部書記“一肩挑”，激勵機制不健全，干事創業激情明顯不足。全市專業農經工作隊伍戰斗力不強，委托第三方機構進行集體資產清產核資工作的村約占50%，剩余50%的村由農經管理人員負責，但目前我市僅有農經干部192人，平均每名農經干部大約需監管17個行政村，工作體量大，且容易造成監管漏洞導致腐敗問題。根據清產核資結果來看，我市16298個鎮村組全部完成了農村集體資產清產核資工作，核實資產總額266.9億元，平均每村擁有資產816萬元，集體土地總面積5831.2萬畝（是毗鄰的山西呂梁市的兩倍還多，呂梁市集體土地總面積2289.2萬畝），界定成員211.2萬人，成立集體經濟組織的村子有2224個。雖然基本摸清了家底，但是也有部分基層干部對清產核資操作步驟和程序把握不夠準確, 執行能力亦有欠缺，導致部分群眾對于農村集體產權制度改革清產核資工作認識了解不夠。通過調研統計情況來看，有91.81%的受訪群眾了解本村集體資產清產核資相關情況，7.5%的比較了解，0.69%的不了解。

（三）農業基礎設施不完善，難以發展適度規模經營。我市處于黃土高原和毛烏素沙地交界處，地貌分為風沙草灘區、黃土丘陵溝壑區、梁狀低山丘陵區三大類。北部是毛烏素沙漠南緣風沙草灘區，面積約15813平方公里，占全市面積的36.7%；南部是黃土高原的腹地，溝壑縱橫，丘陵峁梁交錯，面積約22300平方公里，占全市面積51.75%；梁狀低山丘陵區主要分布在西南部白于山區一帶無定河、大理河、延河、洛河發源地，面積約5000平方公里，占全市面積11.55%。我市土地貧瘠、水資源嚴重不足、區域性和季節性缺水明顯。旱地多、水地少，旱地占全市常用耕地面積的83.4%；土壤有機質含量為7.33g/kg，不足全國平均水平的1/3（全國平均有機質含量為24.9g/kg）；水資源不足，每公頃綜合水量9萬立方米,是全省的42.7%，全國的33.6%。加之我市農業基礎設施薄弱、加工業滯后、科技服務專業化程度低，專業技術人才缺乏，經營主體單一等問題突出。這些都嚴重制約著農業產業布局，發展適度規模經營困難較大。

（四）農村資源要素未激活，新型經營主體帶動力不強。我市部分村集體黨組織整體凝聚力、戰斗力不強，科技隊伍、經營管理隊伍力量明顯薄弱，新興行業協會帶動力不強，加之農業基礎設施建設不到位，新型經營主體難以進入農業產業大市場，面對分散的承包地進行股份制改革，發展適度規模經營，基層干部群眾信心不足，土地資源潛力挖掘不夠。這次調研走訪的36個村中，有35個村有產業，建立了39個股份經濟合作社、17個經濟合作社，實現盈利的有32個村，而有分紅的只有21個村。從清產核資結果看，我市農村集體有5874.5萬畝土地資源，占國土面積73.8%，其中農用地4823.8萬畝、建設用地310.9萬畝、未利用地739.8萬畝，其中只有1560萬畝農戶承包地進行了確權登記頒證。

（五）地方政府配套政策銜接落實不到位。近年來，市上制定出臺了一系列關于農村集體產權制度改革方面的文件，大到指導性意見，小到具體實施辦法，涉及方方面面，但實際操作中，不能完全有效落實落地，致使產業發展受到限制。當前，我市農村集體產權制度改革中產權保護、股權權能、產權流轉、產權交易、融資擔保、資產評估等服務平臺建設滯后，土地承包經營權、林權、集體土地所有權等“權能”缺失。另外，雖然《民法通則》已經賦予農村集體經濟組織特別法人地位，但是目前還沒有一部專門法律對其法人屬性、功能作用、業務范圍、運行機制等作出規定，隨著農村集體產權制度改革不斷深化，迫切需要通過專門立法予以明確。同時，支持農村集體經濟發展的金融、土地、項目規劃、產業布局、人才隊伍等方面政策也比較少，改革后集體經濟組織稅賦較重，一定程度上影響了基層推進改革的積極性。

（六）品牌建設意識不強，農產品銷售價格沒有做到優質優價。近年來，我市地理標志產品、生態原產地產品數量不斷增加，但存在重注冊、輕使用的現象。從政府到企業在商標申報成功之后，對品牌的后續使用、管理、宣傳等重視不夠，沒有發揮其應有的作用。大部分從事農產品產銷的企業經濟實力弱、生產規模小，產品知名度不高，對品牌建設重視不夠。其中覆蓋范圍廣、涉及農民多的紅棗、蘋果、雜糧、養殖等產業，大部分處于低端生產、分散經營的階段，互不聯系、各行其道，難以形成規模效應，品牌作用發揮不夠，沒有得到相應的經濟效益和社會效益。

三、對策建議

（一）轉變思想觀念，提高干部群眾對農村集體產權制度改革重要性的認識。深入推進農村集體產權制度改革，是保障農民財產權益，發展壯大集體經濟的重要舉措。黨的十八大以來，中央高度重視農村集體產權制度改革，2016年出臺《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，就是為探索農村集體所有制，創新農村集體經濟運行新機制，保護農民作為集體經濟組織成員權益，調動廣大農民積極主動參與現代農業和鄉村振興建設。按照中央“總體部署、重點推進、先行試點、全面展開”的實施路徑，2019年，陜西省被列為國家整省試點省份，我市經過幾年探索、試點，現在已經到了全面推進階段。因此，必須充分調動基層干部和廣大農民群眾的積極性，提高思想認識，實現“四個轉變”，即由小農業向大農業轉變、由單一產業向全產業鏈轉變、由小品牌向大品牌轉變、由做產品向做市場轉變，讓他們支持并主動融入改革，不斷提高干部群眾對農村集體產權制度改革的知曉率和參與率。

（二）加強組織領導，擴大農村集體產權制度改革成果。榆林既有豐富的礦產資源，也有豐富的土地資源，耕地面積廣,有陜西“第二糧倉”之美譽。要用抓工業的理念抓農業產業、用抓工業的力度抓農業產業、用抓工業的投入抓農業產業、用抓工業的管理抓農業管理，建立“三個一”的農村集體產權制度改革領導機制，實現工業富市、農業富民的雙贏局面。從2021年起把農業作為全市經濟發展的一號工程，形成“一把手”親自抓、負總責,“一班人”齊抓共管的工作格局，層層簽訂責任狀，層層細化研究，引導更多資源和要素向農村聚集。同時，對農村集體產權制度改革工作實行“一票否決制”，將農村集體產權制度改革工作作為縣鄉村書記抓基層黨建述職評議考核的重要內容，作為駐村第一書記和市縣部門幫村工作的重要任務，定期開展工作調度，不定期開展督查檢查。

（三）科學實施規劃，優化農業產業區域布局。以園區化承載。結合“十四五”規劃，精準研判，高標準規劃一批農業產業園，按照我市不同地域和氣候特點，風沙草灘區以建設高標準農田為抓手，重點發展羊子為主，牛、豬、雞為輔的畜牧業；黃土溝壑區（除白于山區）以建設寬幅梯田為載體，發展以山地蘋果為主導的種植和深加工產業，輔之以特色種植、特色養殖、特色加工，建成特色農產品產業集群，最終形成“南果北肉”的現代農業、現代養殖、現代加工的產業體系。以大項目引領。大力引進和培育一批農業龍頭企業和農業項目，按照大網格規劃、大林帶建設的思路，推動我市農、林、牧、草等產業做大做強，注重發展小而全、雜而優的雜糧、雜豆、薯類種植和加工產業，兼顧解決林地矛盾、村礦矛盾等突出問題。打造田園綜合體。鼓勵村集體經濟組織利用當地生態、文化等特色資源，以社區、現代農業為重點，農文旅結合，走“生態興村、文化興村、旅游興村”等新型發展路子，打破鄉界，讓農民“離土不離鄉”，全面助推我市農村一二三產深度融合發展。

（四）加大監管力度，提升農村集體資產清產核資質量。各村鎮可邀請專業人士對工作人員就清產核資的目標任務、清查對象、范圍內容、工作步驟等進行業務培訓，明確專人負責督促指導工作落實，做到年度清查數據與農經統計年度數據銜接，保持數據的連續性和穩定性。結合每年開展的資產清查核資工作，做好查漏補缺，提高工作質量。清產核資結束后，建立健全集體資產登記、保管、使用、處置等制度，完善集體財務會計制度，實行臺賬管理。加強農村集體經濟組織審計監督，做好日常財務收支等定期審計，開展村干部任期和離任經濟責任等專項審計，建立問題移交、定期通報和責任追究查處制度。對集體財務管理混亂的村，縣級黨委和政府要及時組織力量進行整頓，防止和糾正發生在群眾身邊的腐敗行為。

（五）強化隊伍建設，確保農村集體產權制度改革取得實效。嚴格落實《中國共產黨農村工作條例》，健全黨領導農村工作組織體系、制度體系和工作機制，強化市縣黨委農村工作機構設置和人員配置。進一步明確鄉鎮農經站職能，每個鄉鎮農經站至少保證3名以上專職或兼職業務人員，切實履行監管職責。采取政府購買服務的方式，引入第三方，大力充實清產核資的專業技術隊伍。選好用好村集體帶頭人和集體經濟的理事長，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任和村集體經濟組織、合作經濟組織負責人。鼓勵科技工作者、新鄉賢、農民工、大學生、退伍軍人等各類鄉村精英人員返鄉創業，構建鄉村精英與集體經濟組織的合作機制。大力完善行業協會組織框架，在縣一級建總會，鄉鎮一級建分會，把村組產業全部吸納進來。明確農村集體經濟法人地位，特別是發改、稅務等部門，在區別工商資本的同時，在農村集體經濟法人在參與市場活動中給予政策上的支持。

（六）樹立品牌意識，全面提升品牌社會知名度。堅持“政府主導、部門主抓、農民受益”理念，積極為我市地理標志證明商標、生態原產地產品以及其他品牌在宣傳、使用、經營等方面營造良好氛圍。樹立“用好一個商標、推動一項產業、造福一方百姓”商標品牌戰略意識，做到做產品的同時做品牌。遴選山地蘋果、羊子等相對成熟的產業，成立各地理標志證明商標行業協會，重點負責現有地理標志證明商標的管理、保護、使用等工作，依托行業協會形成發展合力，整合縣域小品牌，著力打造榆林大品牌。采用“借梯登高、借船出�！钡哪Ｊ�，大力推廣“行業協會＋公司（農民專業合作社）＋地理標志證明商標＋農戶”的生產經營方式，建設規�；�種植基地，培育和引進一批龍頭企業、專業大戶，從源頭提高區域產品的整體質量。制定“階梯式”績效獎勵政策，鼓勵銷售企業做大做強產業、做精做優品牌。采取博覽會、名人直播帶貨等多種手段統一宣傳推廣，不斷提升地標產品的知名度和市場占有率。

（市政協農業和農村委）