“十四五”時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的戰略布局期，也是榆林推進資源型城市主動轉型的窗口期和關鍵期。為了更高起點、更高質量研究編制十四五規劃，在總結“十三五”發展的基礎上，7月上旬，市政協楊揚副主席帶隊，組織部分政協委員及發改委相關人員赴臨沂、徐州、金華、義烏等地進行了學習考察，并圍繞關乎我市“十四五”發展的重大問題進行了認真研究討論，現形成以下調研報告。

一、我市“十三五”期間發展成就

“十三五”期間，面對我國經濟進入新常態的的一系列深刻變化和經濟持續下行的發展形勢，市委、市政府聚焦追趕超越和“五個扎實”要求，突出“轉型升級、高質量”發展主題，堅持穩中求進工作總基調，迎難而上，改革突破，取得了經濟發展和轉型升級的歷史性成就。

1.追趕超越跑出加速度。提前完成追趕超越目標，地區生產總值從2015年的2621.29億元增長到2019年的4136.28億元，年均增速達到7.7%，由全國第61位上升至54位，位居西部城市第六、呼包鄂榆城市群第一；人均GDP突破100000元，從全國第48位上升至22位，達到高收入經濟體水平。區域影響力不斷提升，進入國家呼包鄂榆城市群規劃，城鎮化率達到59.54%，橫山撤縣設區，神木撤縣設市、連續入選全國縣域經濟百強縣，府谷、靖邊連續位居全省縣域經濟“十強縣”。

2.轉型升級步入快車道�！�12363”煤化工終端化高端化戰略落地實施，大連恒力煤炭全產業鏈、山東信發高端載能等項目協議引進；科創新城、四館兩中心等27項階段性重大事項開工建設。產業結構持續優化，2019年全市農業總產值較2015年增長了38.4%，“羊子雙千萬工程”全面推開，山地蘋果種植面積達到100萬畝，糧食總產量躍居全省第一；第三產業增加值增長30%，非能源工業產值增長27%，戰略性新興產業增加值增速連續四年保持在11%以上。需求結構加快調整，第二產業投資占固定資產比重較2015年降低12.5個百分點，第三產業投資提高10.7個百分點，社會消費品零售總額增長了40.1%。

3.生態文明擘畫新藍圖。生態治理體系初步形成，出臺了《關于加強生態文明建設打造黃土高原生態文明示范區的決定》，明確了“六區一河一湖和城鎮體系”的分區治理思路；扎實推進鐵腕治污30項攻堅行動，成功創建國家森林城市、獲批國家大宗固體廢棄物綜合利用基地，錦界工業園區建成國家循環經濟示范園區，紅堿淖晉升為國家級保護區，成為全省唯一PM2.5年均濃度值達到國家二級標準城市，18個城市集中式飲用水源地水質全部達標、成為全國7個、全省唯一完成整改任務城市；單位GDP能耗較“十二五”末降低17.18%。

4.基礎建設按下快捷鍵。綜合交通網絡加快建設，基本建成“三橫四縱”干線鐵路網，靖神鐵路建成投運，干支線總里程達到1021公里；建成“四縱四橫”高速公路網，高速公路總里程達到1068公里，位居全省第一，在全省率先實現“縣縣通高速”；建成榆陽4D機場，旅客年吞吐量達256萬人次，位居全省第二、西北支線機場第一。黃河東線引水等大型水利工程啟動建設，戰略性解決了榆林工業和農業缺水的問題；建成綏德、米脂、子洲三縣供水工程，迅速完成了災后重建相關工作。建成榆橫-濰坊特高壓交流、神府-河北南網等電力外送通道，能源外送能力大幅提升。建成“四館兩中心”，中心城區城市品質明顯提升。

5.脫貧攻堅打了翻身仗。果斷糾正“兩個率先”，堅持“四個不摘”，持續鞏固成果，持續提升質量，脫貧攻堅戰取得決定性勝利，累計投入財政專項扶貧資金和涉農整合資金109.82億元，新修通村硬化路3943公里，整治通地公路“油返砂”2505公里，實施農網改造1154個村，行政村實現了通硬化路、通動力電、衛生室和寬帶網絡全覆蓋，實施安全飲水鞏固提升工程5218 處，農村飲水安全問題得到徹底解決。8個貧困縣全部摘帽、902個貧困村全部退出、39.51萬群眾脫貧，貧困發生率由“十二五”末的9.8%降至0.61%。

6.重大改革取得新突破�！胺殴芊�”縱深推進，在全省率先實現市、縣、鄉三級政務服務大廳標準化和互聯互通；園區整合優化、人事薪酬制度改革和審批制度改革取得階段性成效，整合園區區塊13個，園區發展活力全面提升；礦業權清理整頓、電力體制改革、煤炭轉化引導基金等涉煤領域改革取得重大進展，330千伏電壓等級納入增量配電改革試點，首開國內先河。榆陽“三變”改革成為全國農村土地流轉的典型經驗；創新活力大幅提升，全市研發投入強度增加了0.2個百分點。營商環境出現了根本性逆轉，全國綜合排名從2015年的262位上升到33位。

7.民生福祉邁入新時代。實施了一大批“填空式”民生補短板工程，人民獲得感不斷增強。城鄉居民人均可支配收入分別達到33904元和13226元，較2015年分別增長22.1%和34.9%，居全省第三位。社會保障能力不斷提升，城鄉居民養老保險實現全覆蓋，城鎮基本醫療參保率達到95%，新型農村合作醫療參合率達99.5%。醫療保障水平持續提升，每千名常住人口病床數增加0.65張，啟動公共衛生體系建設三年行動計劃；教育優先戰略深入推進，實現義務教育發展基本均衡縣全覆蓋，引進落地北師大等一批優質教育資源。中心城區累計完成市政設施投資500億元，完成榆溪河生態長廊二期，改造棚戶區21123套，人均公園綠地面積增加4.9平方米。

二、存在的問題

“十三五”期間，榆林經濟社會發展取得長足進步，但我們也應該清醒的認識到，對標高質量發展還存在較大差距。

1.產業結構單一,穩增長的壓力較大。經濟過度倚重能源開發，煤炭占到榆林GDP的1/3、工業的2/3、三產的1/6、稅收的1/2，目前煤炭產量每下降5000萬噸，大致拉低全市GDP2個百分點。2019年，全市第三產業占比從2015年的33.1%下降到2019年的28.9%，二產高、三產低的特點非常突出，在高質量發展的要求下，產業結構單一、能源產業獨大的發展模式難以為繼，全市穩增長的壓力越來越大。

2.創新支撐不夠,轉型發展的難度較大。2019年，全市R&D經費占GDP比重僅為0.23%，遠低于全省的2.18%和全國的2.19%，市本級財政科技投入占比不足1%，低于全國的4.3%。全市創新人才嚴重不足，企業科技人員占比0.86%，規上工業企業研發經費占比0.24%，遠低于周邊地市平均水平。科技創新、人才支撐嚴重不足，已成為高質量發展的最大短板，與榆林在全省的經濟地位嚴重不符。

3.城市功能不完善，要素集聚的難度較大。產業強而城市弱，中心城區人口約65萬人，建成區面積78.38平方公里，人口規模與建成區面積遠低于周邊的包頭、鄂爾多斯等城市，也低于同等經濟規模的鎮江、威海等城市。城市功能不強，特別是中心城區和縣城建設仍處于西部地區較為落后的水平。經濟外向度低，2019年全市進出口總值占比僅為0.23%，大幅低于全省的13.63%和全國的31.84%，城市影響力與其經濟規模、經濟地位和區位優勢明顯不符。

4.城鄉區域不平衡，協調發展的難度較大。城鄉二元特征明顯，區域發展差距持續拉大�！笆�三五”期間，南部六縣GDP占比從9%降到8.75%，經濟總量差距還在繼續拉大。城鄉居民收入比從2015年的2.83縮小至2019年的2.56，低于全國年均0.1個百分點的平均進度�！笆�三五”末，城鎮化率預計達到60%，低于先進地區5-8個百分點。全市園區建成區總面積約130平方公里，每平方公里產值約18.8億元，明顯低于長沙、蘇州等工業園區每平方公里40多億元的產值，園區多而不強，引領帶動作用不明顯。

5.生態承載不足，統籌開發與保護的難度較大。資源富集與生態脆弱的矛盾進一步凸顯，生態治理的成本-收益進入邊際效應遞減階段，生態治理成本不斷加大�！笆�三五”期間，全市能耗和環境容量指標已基本用盡，能耗總量僅余111萬噸標準煤，SO2、NOX分別超標1.45和1.5萬噸�？諝赓|量全國排名近三年年均下降30位，在337個地級市排名第262位。榆林已被環保部列為環境質量較差地區，新建項目必須滿足“兩倍削減”要求，環境容量已經非常有限。

三、分析與思考

榆林對世界政治經濟高度敏感、與新技術革命緊密關聯，要把榆林未來的發展放在國際大環境、全國大格局中思考和謀劃。從全球看，世界進入百年未有之大變局的深度演化期，金融危機、新冠疫情、貿易摩擦、科技革命等疊加演進，去全球化、去中國化趨勢加劇；從全國看，國際形勢倒逼我國全面實施進口替代戰略，重構供應鏈、產業鏈，形成國際國內雙循環，發展重心加快“向內、向西、向下”轉移。從全省看，譜寫新時代追趕超越新篇章成為陜西“十四五”高質量發展的總目標。國家實施黃河流域生態治理和高質量發展，推動西部大開發形成新格局等重大戰略，對于提升陜西在全國的影響力和加快“追趕超越”提供了重大歷史機遇。

對榆林而言，國際格局變化和產業革命演變整體上有利于資源型城市轉型升級�！笆�四五”時期是榆林推動轉型升級高質量發展的重要戰略機遇期，但挑戰比改革開放以來任何一個時期都更加嚴峻。一是穩增長的壓力前所未有。新冠肺炎疫情的不確定性影響正在加大，去全球化正在加快演進，一旦觸發全球產業鏈重構，產業銜接期必將帶來經濟短期大幅下跌，將給榆林以原材料生產為主的經濟帶來巨大沖擊。加上國際原油價格持續波動，可能導致能源化工產業，特別是煤化工產業面臨嚴峻挑戰，對我市謀劃的部分重大煤化工項目短期內可能會出現顛覆性影響。“十四五”時期特別是“十四五”前期，經濟下行是大概率事件，全市面臨的穩增長壓力將前所未有。二是轉型升級的機遇前所未有。榆林作為成長期資源型城市，國際國內雙循環將給我們跨越產業梯次轉移規律、嵌入式布局新興產業帶來難得的歷史機遇；榆林的發展首次進入國家實施黃河流域生態治理和高質量發展的戰略層面，推動西部大開發形成新格局,全省提出西安、榆林“雙核”帶動戰略，對于加快提升榆林整體發展實力、比肩國內先進地區發展水平帶來戰略機遇。

四、關于“十四五”期間發展規劃的建議

如何在“十三五”發展的基礎上，積極應對經濟下行和疫情挑戰，危中尋機，主動作為，搶抓機遇，貫徹習近平總書記來陜講話精神，落實“五項要求”，用新作為追趕超越，著力推動經濟高質量發展，將是我市“十四五”乃至未來較長時期的核心任務。建議重點圍繞以下幾個方面謀劃好“十四五”規劃。

（一）全力以赴穩增長

推動發展更趨平衡、更加充分，不斷滿足人民的美好生活需要仍將是榆林市未來較長時期的重大任務。保持合理的經濟增長速度，有助于保障經濟高質量發展和夯實2035年基本實現現代化的物質基礎。我國經濟韌性強，內需市場廣闊，經濟持續向好的基本面不會改變；全省提出西安、榆林“雙核”帶動戰略，省委省政府要求榆林為全省“追趕超越”和經濟社會發展做出更大貢獻和支撐，對于加快提升榆林整體發展實力、比肩國內先進地區發展水平帶來重大機遇；新一輪科技革命將為榆林高效開發資源、加快能源產業轉型提供技術方案，我市資源優勢沒有根本改變，經濟增長具有比較明顯后發趕超特征，面對“兩個前所未有”，榆林有基礎、有信心、有能力保持經濟合理增長。

“十四五”時期乃至更長未來，我市應把穩增長放在首位，積極應對各種風險挑戰，牢牢把握穩中求進總基調，全面深化供給側結構性改革，統籌推進“三去一降一補”，全面加快新舊動能轉換，抓好煤油氣優質產能釋放，全力穩住經濟基本盤，促進投資、消費需求側穩定增長，大力支持民營經濟，防范化解重大風險，確保經濟運行在合理區間。

（二）堅持生態優先發展

生態環境是永續發展的根本大計，更是未來榆林的核心競爭力所在。榆林生態脆弱和資源富集并存，長期的資源開發造成了生態的嚴重破壞，特別是地下水的破壞給整體生態系統的修復和治理帶來極大挑戰。

“十四五”期間，在經濟發展過程中，我市必須堅持生態優先，堅持以生態定發展，科學把握資源開發與生態保護的平衡點。一是全面落實國家黃河戰略為契機，系統建立生態文明建設的文化體系、經濟體系、責任體系和制度體系，打造黃河流域資源型城市生態治理示范城市。二是加快推進黃土高原生態文明建設示范區建設，堅持“北治沙、南治土、全域治水”，實施“山水林田壩草沙”一體化治理，形成全域統籌的大生態治理格局。三是用綠色發展的理念統攬資源開發，構建從開采到轉化到尾氣廢渣綜合利用“吃干榨凈”的全產業鏈。堅持汰劣扶優，加快推進能化產業循環化改造。

（三）加快構建現代產業體系

構建現代產業體系是推動資源型城市轉型升級、經濟高質量發展邁出更大步伐的重要途徑。如，徐州市賈汪區以壯士斷腕的決心堅決淘汰落后產能，在關閉整治454家“散亂污”企業的基礎上，推動焦化、鋼鐵鑄造和煤電企業實現關停轉移，新增發展空間，拓寬生態空間，增加環境容量。同時把高新技術產業和戰略性新興產業作為主攻方向，積極構建起具有賈汪特色的高端裝備與智能制造、新能源汽車、休閑旅游、現代物流、都市城郊農業“3+3”現代產業體系，實現了從“一煤獨大”到多元發展的華麗轉身。

建議“十四五”期間，我市應抓住成長期的資源和資金優勢，堅持以上游補下游、以資源換轉型、以后端帶前端，構建多元支撐、高端低碳的現代產業體系，為經濟社會發展提供重要支撐。一是加快新舊動能轉換。通過差別化要素供給、關小建大等方式，加大落后產能淘汰和過剩產能壓減力度，為高端、清潔產能騰挪空間；堅持先立后破推進傳統產業升級改造，系統謀劃蘭炭、金屬鎂等傳統產業全鏈條升級改造，提升傳統產業的競爭力；加快布局航空航天、醫養健康和5G、物聯網、智能制造等數字信息應用等一批戰略性新興產業，培育壯大新動能，推動經濟增長方式轉變。二是堅持全產業鏈戰略推動產業高端化終端化。抓住逆全球化形勢下全球價值鏈、創新鏈、產業鏈、供應鏈重構的重要機遇，圍繞我市煤化工、電力、鎂鋁合金新材料、工業固廢綜合利用、氫能、羊子等優勢產業，打造全產業鏈發展、全衍生領域支撐、全相關產業融合的千億級產業集群，不斷擴大產業發展規模，放大產業集群倍數效應，提高抵御市場風險的能力。如，臨沂市利用物流產業集群化發展、低成本優勢產生的虹吸效應，建成了北方木都、石材產業園等項目，真正實現了產業的規模化、集群化發展，可以說，臨沂市的物流產業造就了臨沂的區域競爭優勢。三是加快產業的數字化改造。依托中國能源大數據中心建設，集成融合電、煤、油、氣等多領域大數據資源，發展面向能源生產、流通、消費等環節的新業務應用和增值服務。加大與通訊商、電商戰略合作，促進網絡通信、移動互聯網、云計算、物聯網、大數據等在更廣泛領域的應用滲透，全面推進工業化、城市化與信息化的深度融合，全面提升生產、生活各領域的智慧化水平。

（四）全面擴大對外開放

改革開放是榆林資源型城市主動轉型高質量發展的動力保障和活力之源。榆林具有世界級的資源，對世界政治經濟高度敏感、與新技術革命緊密關聯。從推動資源型城市轉型發展的戰略需要出發，推動能化產業更好融入國際能化分工體系，必須加快推動高水平對外開放、利用好兩種資源兩個市場。

十四五時期，我市應圍繞建設國際化開放城市，全面擴大對外開放。一是主動融入國家大戰略，協同推進呼包鄂榆能源經濟帶融入京津冀、長三角、粵港澳、長江經濟帶等主要經濟圈，打造全國基礎能源和基礎材料供應基地。二是謀劃煤炭、電力、化工產品等南下的能源大通道，推動能源化工產業與全國制造業產業鏈、供應鏈、創新鏈充分銜接。三是依托全國性綜合交通樞紐城市建設，加快推進“北上、南下、東出、西進”，全面提升榆林與國內重點陸�？诎�、港口對接水平，積極融入中蒙俄經濟走廊、西安歐亞國際陸路物流樞紐、海上絲綢之路，打造“一帶一路”重要的能源化工生產和貿易節點城市。四是持續優化營商環境。持續推進放管服改革，實施審批制度和商事制度改革，降低制度性成本，打造“審批最少、流程最優、體制最順、機制最活、效率最高、服務最好”的政務服務環境。加快數字政府建設，充分運用云計算、大數據、人工智能等現代信息技術，推動跨地區、跨部門、跨層級、跨業務的政務信息互聯互通和數據共享，實現網上網下一體化，提升政府服務效能。

（五）加快市域統籌發展

2019年，全國常住人口城鎮化率達到60%，按照城市化發展規律，城市化率達到70%左右時就會穩定下來，并出現城市人口流向農村的逆城市化現象。“十四五”時期，我國城鎮化整體上進入后期，進入了從人的城市化向行政區劃調整提高城鎮化率轉變的新階段，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的新格局成為主要特征，加快城市有機更新、完善公共實施、全面放開人口落戶政策，鼓勵人口城鄉雙向流動成為城市化的核心任務。2019年，榆林常住人口城鎮化率達到59.5%，仍然屬于城鎮化加速階段，即將進入城鎮化的后期，加快建立以中心城市為引領、縣城和重點鎮為主體的城鎮空間格局，有序引導人口梯級轉移，成為榆林城鎮化的重點。

“十四五”期間，我市應順應城鎮化大趨勢，統籌城鄉和區域協調發展，促進要素合理流動和高效集聚，推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟發展布局。一是大都市區是優化市域空間，實現區域協調發展的基礎，是合理配置公共資源、提升城市能級的關鍵舉措，是區域經濟和城市化進入新發展階段的高級功能形態，也是參與區域競爭的主戰場，我市應面向2050規劃建設“大榆林”城鎮圈。如，金華-義烏把一體化發展作為都市區建設的重要抓手，從1991-2005年的城市群探索期，到2006-2011年的城市群規劃期，再到2012-2018年城市群都市區的轉型期，到現階段的都市區共建期，先后走過了近30年的歷程，形成了“一主兩帶多組團 ”的網絡化空間發展框架，逐步發展為浙江省第四大都市區。二是按照全市資源條件和產業發展現狀，建議將全市劃分為北部“榆神府”、西部“定靖橫”和南部“綏米佳吳清子”三大區域，推動北部創新發展、西部突破發展、南部綠色發展，形成市域一體、協調互補發展新格局。三是以市域產、城、人的空間分布格局統籌布局民生資源、基礎設施、生態治理，實現產、城、人、生態、要素高度融合。

（六）實施人口集聚戰略

人口問題歷來是影響經濟社會中長期發展的重大問題。全國自1971年全面計劃生育到2015年全面放開二胎，44年來出生人口大約減少4億人，在減輕人口規模壓力的同時，也導致人口老齡化提前到來。2015年二胎政策全面放開后，全國新生人口并沒有回彈，而是繼續呈下降趨勢，2018年全國出生人口同比減少了200多萬。人口老齡化直接導致15到59歲的勞動力年齡人口絕對數量逐年減少，進而導致各大城市逐步由“搶人才”轉為“搶人口”。2015年以來，榆林出生人口同樣處于下降趨勢，而且戶籍外遷人口一直高于新落戶人口，榆林人口進入緩慢增長期和老齡化凸顯期。

十四五時期，我市應順應都市圈引領城市化、人口向中心城市集聚、生活性消費全面升級的新形勢，將人口作為重要的戰略資源，面向全國吸引人口集聚。以建設陜甘寧蒙晉最具影響力城市為抓手，加快打造區域經濟中心、文化中心、交通樞紐中心、金融中心和商貿旅游中心，建設區域教育、醫療高地和創業就業高地，提升城市競爭力、輻射力、吸引力和傳播力，有效聚集人流、物流、資金流、信息流，打造百萬以上人口的區域中心城市，吸引人口來榆創業就業、安居生活。

（七）持續關注民生改善

民生是人民幸福之基、社會和諧之本。2019年榆林經濟總量已超過鄂爾多斯，人均GDP超過12萬元，全省第一，但在民生投入依然低于鄂爾多斯、西安等市，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等人民群眾最關心最直接最現實的利益問題上依然有欠賬。優質教育資源供給缺口較大，“鄉村缺學生、城市缺學�！钡摹半p短板”成為普遍現象。醫療衛生總費用和人均衛生費用支出低于全國平均水平，群眾看病就醫的負擔依然較重。房價居高不下，住房保障問題日益突出。就業、養老、食品安全、物業服務等方面也存在短板。

“十四五”時期，應聚焦我市廣大人民群眾日益增長的美好生活的需要，深入推進基礎性關鍵領域的制度改革，著力補齊教育、醫療、養老等公共服務，不斷完善社會治理體系，努力提升人民群眾幸福感。一是要從人民群眾的視角，動態跟蹤最真實的民眾訴求，順應民眾期盼，下大力氣解決“上學難”“看病貴”“看病難”“停車難”等突出問題。二是要推進健康、托育、養老等公共服務下沉社區，提高社區管理水平。進一步完善基層社會治理機制，完善社會矛盾糾紛多元化預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層。三是要堅持底線思維，聚焦經濟運行、金融債務、民生底線、能源和糧食安全等重點領域，做好不同情境下的應急預案，建立安全有效的“防火墻”，堅決守住不發生系統性風險的底線。

（市政協提案委）