按照《政協榆林市委員會2021年度協商計劃安排》，市政協人口資源環境委員會在8月下旬，組織部分市政協委員及相關部門負責人，赴神木市、府谷縣就我市煤礦礦山生態環境治理修復情況進行專題視察，現將視察情況報告如下。

一、基本情況

全市煤炭預測資源量2800億噸，探明儲量1490億噸，占全省已探明量的86.2%，涉煤面積約23532平方公里，占全市國土面積的54%，礦區總面積為14573平方公里，占全市總土地面積的33.44%。經調查，截止2019年底，榆林市煤炭采空區面積1149平方公里，占比達全省的70%以上，按年采5億噸計，年均新增采空塌陷區約100平方公里；目前采煤沉陷區896個、面積700多平方公里，煤礦采空塌陷區影響地表耕地面積16.15萬畝。

（一）規劃引領，科學合理制定生態保護修復目標

一是2020年，我市出臺了《榆林市礦區生態保護工作實施方案》和《礦區生態保護修復示范點建設管理暫行辦法》，確定了礦區生態保護修復的方針和原則。二是正在編制《榆林市國土空間規劃》和《榆林市國土空間生態修復規劃》。《榆林市國土空間生態修復規劃》編制的重點內容，就是礦區生態治理和修復，就是注重礦區生態要素的系統性、整體性和生態問題的關鍵，堅持整體保護，系統修復和綜合治理，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，堅持山水林田湖草沙綜合治理。三是完成了《榆林市礦區生態保護修復規劃（2020-2025）》初稿，該規劃是《榆林市國土空間生態修復規劃》的專項規劃，對煤礦礦區的生態保護修復工作進行了詳細的規劃。

（二）用活基金，積極開展礦區生態保護修復工作

我市每年煤炭產能5億多噸，每年新增采空區約100平方公里，面對嚴峻的礦區生態環境形勢，各級資源規劃部門督促礦山企業積極組織開展礦區生態修復工作，持續推進礦區生態修復，取得了一定的成果、積累了一定的經驗。 一是建立礦山環境治理恢復與土地復墾基金收繳制度，強化礦山生態保護修復責任主體和資金保障。按照《陜西省礦山地質環境治理恢復與土地復墾基金管理辦法》要求，我市累計計提基金約91.8億元。二是近年來，針對礦區各類生態環境治理工作進行了有效部署，積極推動生產企業編制礦山環境治理恢復與土地復墾方案，積極使用礦山環境治理恢復與土地復墾基金，企業落實治理責任，目前全市共使用基金28億元，幾年來700多平方公里的采空塌陷區，累計治理了560多平方公里。三是積極探索了礦區開發式治理和綜合治理的模式。如陜西有色榆林煤業有限公司杭來灣煤礦利用采煤塌陷區修復后的土地建設蔬菜大棚基地，神華能源股份有限公司哈拉溝煤礦在治理恢復后的采煤塌陷區基礎上建設礦山生態公園，榆陽區方家畔煤礦利用露天開采區建設 6700 畝高標準農田等模式，均已取得良好的經濟、生態和社會效益。府谷縣三道溝煤礦結合全域規劃助力鄉村振興投資4000萬元將西窯溝村采煤沉陷區按照“山水林田湖草沙”進行了綜合治理和系統修復。

（三）爭取資金，全面推進歷史遺留礦山生態修復

通過積極爭取中省資金，府谷縣沿黃地區天橋廢棄礦山生態修復項目投資1200萬元，績效面積60公頃，現已完工，并通過省級驗收。神木市大保當鎮高海畔村廢棄露天礦山治理項目投資2500萬元，績效面積151.55公頃。目前該項目招標工作已完成，預計年底完成主體工程。申報了陜西省神木市大柳塔試驗區廢棄礦山治理項目，投資5516.47萬元，績效面積187.92公頃，目前已通過省國土部門審查。

二、存在問題

（一）礦山生態恢復治理相對滯后。一是舊的煤礦地質生態環境問題還沒有得到有效治理，而新的采空塌陷區和煤層火燒區仍在不斷發生，特別是歷史遺留廢棄礦山欠賬多，需要資金量大，修復理念較為單一，“十四五”實現歷史遺留廢棄礦山問題清零的任務任然任重道遠。二是神木市和府谷縣的采煤沉陷區和煤層火燒區綜合治理項目，在實施過程中加重了環境污染。三是采礦用地擠占破壞了大量生態用地，且難以恢復。

（二）各部門齊抓共管的格局尚未形成。礦區生態保護和恢復存在發改、自然資源和規劃、生態環境、水利、林草、農業農村等部門多頭管理。自然資源和規劃部門更多的關注礦山地質環境恢復治理和土地復墾等；生態環境部門更多關注環境影響評價、排污收費、生態補償等；水利部門更多關注保持水土、防治水土流失；林草部門更多關注造林綠化。各管一行，礦山生態環境治理保護沒有得到統籌考慮，資金、技術、人才未形成合力，目前還沒有形成政府的統一領導，自然資源和規劃部門的牽頭作用還沒有有效體現，

（三）生態補償與環境監管機制有待完善。煤礦礦區環境監管不嚴，未開展保水采煤，資源超采棄采、超采地下水、綠色循環生產工藝水平低、污染物偷排等問題未得到有效的監管，體制機制不健全，導致累積的生態環境問題越來越多，政府和工礦企業治理的成本也越來越高。

（四）環�？冃Э己伺c損害責任追究制度還不夠健全。煤礦生產造成的生態環境損害目前沒有付出應有的成本和生態補償，生態環境保護工作政績考核缺少規范條例，考核內容目標不明確。

（五）政策支持與配套措施還不夠配套。鼓勵探索創新的政策制度和投入嚴重不足，引導煤礦綠色發展的財政金融政策不配套。我市對綠色產業基礎技術、前沿技術和共性技術的研發支持力度不足，資金投入不足，支持煤礦綠色發展的金融產業尚不成熟。

三、對策建議

（一）科學編制好國土空間規劃和國土空間生態修復規劃。一是要建立以國土空間規劃為統領，以國土空間生態修復規劃和礦區或礦山專項規劃以及詳細規劃為支撐的空間規劃體系，把山水林田湖草沙和地下的開采空間作為統一立體的生態整體進行規劃。二是要堅持生態和綠化優先，嚴禁生產、生活空間擠占生態空間。三是要合理劃定生態用地、耕地和建設用地的比例關系，為礦山生態環境留出足夠的治理保護和發展空間。四是要加強生態環境整體保護、系統修復和綜合治理工作，堅持山水林田湖草沙綜合治理。

（二）建立政府主導綜合治理的管理體制。在現行的法制環境下，發改、自然資源和規劃、生態環境、林草、水利、能源、財政等多個部門的礦山生態環境治理保護職責，必須由政府強有力的統一領導、組織和協調，實施綜合治理。

（三）探索符合我市實際的生態環境治理保護方式。一是對于采空區，通過地面注漿支護的方式，防止大面積懸頂造成采空區塌陷，保護地表生態環境。二是對于采空塌陷區和煤層火燒區，要積極爭取政策支持，并參照礦山地質環境保護與土地復墾方案和礦山生態環境保護方案等的編寫規范，編制礦山生態環境治理保護方案，用對環境影響最小的方式進行地質生態環境治理。三是對于礦權滅失的煤礦，要在政府的主導下，根據礦山現狀，進行地質生態環境治理。四是積極探索礦山復綠治理和發展林業經濟的可行途徑。根據榆林市綠化辦的研究，對于煤礦采空區的復綠治理，重點發展草產業，在自然恢復植被的基礎上，人工種植紫花苜蓿、沙打旺、牛筋草、草木犀、雜交狼尾草等牧草，建設成礦區草場，可以發展畜牧業。對于煤礦采空塌陷區的復綠治理，參照“近自然”“稀疏林”造林模式進行綠化。在宜林沙地中栽植樟子松，搭配紫穗槐、沙棘、沙柳、花棒、踏榔等，撒播沙打旺；黃土地栽植油松、側柏，搭配紫穗槐、檸條，種植紫花苜蓿。對塌陷區黃土侵蝕溝的復綠治理，采取侵蝕溝控制綜合治理模式，采取“截流溝+植物籬+土谷坊”治理模式，建設水土保持林。對采空塌陷區耕地的復綠治理，進行復墾整理，恢復土地肥力，結合退耕還林工程，栽植抗旱較好的文冠果、大扁杏、核桃、蛋白桑等經濟林，并發展林下經濟，種植中藥材，增加農民收入，實現生態、經濟雙贏。對露天煤礦的復綠治理，以回填復墾為基礎，對露天煤礦棄場和矸石山進行土壤改良，建設日光溫室，開展大棚經濟林種植，食用菌栽培、中藥材種植等立體種植，打造經濟林采摘園，并在農田四周建設農田防護林網，栽植油松、樟子松、旱柳、新疆楊、河北楊、垂柳、刺槐、榆樹等喬木。在回填復墾后，種植紫花苜蓿、沙打旺、香豌豆等牧草，建成草場，開展養殖，并對四周進行喬灌草相結合的綠化美化。制定優惠政策，鼓勵企業農戶發展種養加，打造集生態恢復、現代農業、生態旅游為一體的農林生態園。五是建設礦山博物館和礦山公園。針對礦權滅失的煤礦，選擇基礎條件好，交通便利，設施保存完整的廢棄礦井，加固地下坑道、修復原貌、收集原有設備、整理檔案資料，建設礦區博物館。結合礦山景觀綠化，高標準、高質量打造集參觀旅游、科普教育、休閑娛樂一體的礦山露天公園、地下井田公園、火燒遺跡公園和塌陷區公園。

（四）建立可持續礦山生態環境治理保護機制。一是建立礦山生態環境治理保護長效機制。從源頭管控做起，嚴格落實煤礦的礦山生態環境治理保護主體責任；加強新建礦山的準入管理，強化生產礦山生態環境治理保護的監督管理，嚴格礦山閉坑報告的審查和報批制度；建立礦業權退出機制，凡是在生態保護紅線內的煤礦，一律退出。二是建立礦山生態環境治理保護補償機制。特別要建立起礦區群眾生產生活的補償機制。建議在市級層面出臺地方性的法規規定，制定對群眾房屋及其附屬設施損害、土地污染破壞損毀、道路破壞、水源污染破壞、青苗林木損失和群眾搬遷的補償標準和補償辦法，以滿足礦區群眾生產生活需要，提高礦區群眾生產生活水平。三是建立礦山生態環境治理保護籌資機制。統籌各相關部門的礦山地質生態環境治理保護經費，在市級層面制定出臺統一的使用辦法和標準；市縣兩級設立“礦山生態環境治理保護基金”，�？顚Ｓ茫话凑铡罢l治理，誰受益”的原則和“社會參與、市場化運作和開發式治理”的要求，積極籌措和引導社會資金參與礦山生態環境治理保護工作。

（五）大力開展綠色礦山建設。一是加大綠色礦山建設力度。建立、健全和完善分級、分地域的綠色礦山建設標準，完善政策措施，在礦產資源開發全過程中，通過綜合治理，實施科學有序開采，對礦區及周邊生態環境擾動控制在可控范圍內，實現礦區環境生態化、開采方式科學化、資源利用高效化、管理信息數字化和礦區社區和諧化。二是建設綠色礦業發展示范區。以綠色礦山建設為基礎，加大礦產資源管理制度改革創新力度，著力發揮政府引導作用，推動技術創新、管理創新和制度創新，集中連片、協調推進、整體推動全域綠色礦山建設。區內大中型礦山建設達到綠色礦山建設要求和標準，全面完成轉型升級；小型礦山按照綠色礦山建設要求規范管理，做到布局合理、綠色開采。

（六）建立切實可靠的保障措施。礦山生態環境治理保護要建立在嚴格的執法和可靠的政策、資金、制度保障上。在組織保證上，要堅持政府領導；在頂層設計上，要堅持規劃管控；在目標監管上，要堅持監測評價；在具體推進上，要堅持項目落實。同時，要依靠科技進步，提高保護與治理水平，通過宣傳教育，提高保護意識。

（七）促進生態保護修復與鄉村振興一體化發展。鄉村振興，就是要生產發展、生活富裕、生態美好。而這一切的前提，就是建立在生態的美好上。總書記講的“綠水青山就是金山銀山”，從礦山地質環境保護、土地復墾以及生態修復，到礦區生態治理，目的是治理生態。由于煤礦集中連片分布，所以有必要從單個煤礦的基金使用和生態治理進一步考慮和謀劃多個煤礦的基金的集中、統一使用和生態治理問題，以期形成整體效應。如果把這種整體效應產業化，而且按照生態的要求和標準布置產業，這就是生態產業化。產業生提花了。就是說，礦山地質環境保護、土地復墾和生態修復的目的是“綠水青山”，如果我們把它做成一個產業，那它就是“金山銀山”，這樣，“綠水青山就是金山銀山”了�，F在要把生態產業化、產業生態化與鄉村振興聯系在一起，一體化發展，走出一條“全域整治、基金投入、生態治理、土地增效、產業發展”的路子。

（市政協環資委）