政協全國委員會提案委員會

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2013年6月3日至8日，全國政協提案委員會針對“以農業轉移人口市民化為核心，積極推動城鎮化健康發展”的重點督辦提案，赴江蘇、浙江調研。調研組認為，各地推進農業轉移人口市民化取得了一定的經驗，但還存在大量農業轉移人口尚未成為城鎮居民、地方政府推進農業轉移人口市民化主觀意愿不強與客觀財力支撐不足并存、農業轉移人口訴求分化對政府履行社會管理和公共服務職責提出新課題等不少亟待解決的問題。調研組建議：各級政府應堅持以人為本，以農業轉移人口市民化為核心，以城鎮常住人口基本公共服務全覆蓋為著力點，堅持用就業轉移帶動人口集聚，堅持以制度創新推動農業轉移人口市民化，積極推動城鎮化健康發展。

城鎮化的核心是人的城鎮化。當前和今后一段時期，有序推進農業轉移人口市民化是我國城鎮化的一項重要戰略任務。針對“以農業轉移人口市民化為核心，積極推動城鎮化健康發展”的重點督辦提案，全國政協提案委員會調研組在陳曉光副主席帶領下，于2013年6月3日至8日赴江蘇、浙江進行了實地調研。調研組先后召開了國務院有關部門、兩省政府及有關部門座談會，深入無錫、蘇州、昆山、杭州、嘉興等地市實地考察了外來務工人員集中居住社區、學校和企業等，與社區工作者、務工人員代表、企業負責人等進行了深入交流，并請湖北省、湖南省、福建省、武漢市等地方提供了相關書面材料。

江蘇浙江推進農業轉移人口市民化的主要經驗

江蘇、浙江是全國城鎮化發展水平較高的省份，到2012年底城鎮化率均已達63%以上。兩省也是全國農業轉移人口大省，2012年分別為1000萬人和2399萬人，其中省外流入占一半左右。兩省農業轉移人口總體呈現“兩高兩低”的特點，即新生代農民工所占比重較高、區域和行業分布集中度較高，文化程度和職業技能總體偏低、基本公共服務享受水平偏低。為積極吸納農業轉移人口，兩省做了諸多探索，取得了一定成績，積累了一些經驗。

注重制度創新，因地制宜推進農業轉移人口市民化。兩省通過深化戶籍管理制度改革和推進城鎮常住人口基本公共服務全覆蓋，兩手并舉、雙管齊下，初步形成和走出了各具特色的工作模式和路子。浙江省全面推進居住證制度，取消了縣（市）及以下地區戶口遷移限制，不少縣、市（區）探索實行了積分落戶制度。江蘇省無錫市制定出臺了《關于加強人口服務管理工作的決定》等文件，初步構建了市規劃指導、區協調監督、街道（鎮）組織落實、社區（村）綜合服務的人口服務管理新體制。

注重圍繞農業轉移人口改善公共服務，不斷加大投入。兩省開發區、工業園區建設的公寓化管理集體宿舍和企業自建的公共租賃住房數量不斷增加，條件逐步改善。在農業轉移人口比較集中的社區建設綜合服務中心，提供各項公共服務的咨詢和相關服務，提供設備優良的閱覽室、網吧、健身房等設施，有的還設有法律咨詢室、人大代表工作室等。江蘇省完善基層醫療衛生機構網絡，方便流動人口就近就醫；建立勞動就業管理信息系統。浙江省將農業轉移人口隨遷子女納入中小學、幼兒園建設規劃范圍，統籌考慮建設規模。

注重推進城鄉一體化建設，努力使城鄉人口共享發展成果。兩省在擴大基本公共服務覆蓋面的同時，不斷提升基本公共服務的質量和水平。江蘇省昆山市加快完善覆蓋城鄉、惠及新老昆山人的公共服務體系，推進城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施、資源配置、公共服務、就業社保、生態建設、社會管理“八個一體化”，全體居民同質化生活水平不斷提升。浙江省著力構建城鄉一體的公平教育和平等就業制度，建立了覆蓋城鄉、“五位一體”的大社保體系。

注重發揮市場力量，在政府引導下，調動企業、社會和農業轉移人口積極性，形成合力共同推動。住房保障方面，在政府投資建設公共租賃住房的同時，支持產業園區和企事業單位、房地產開發企業和村民合作組織投資建設公共租賃住房。融入城市公共管理方面，在實踐中形成了政府主導型、雇主分擔型、企業運作型、統一開發型等多種社區管理模式。就業培訓方面，江蘇省將享受培訓補貼的范圍由轉移前技能培訓擴展到在崗技能提升培訓。

推進農業轉移人口市民化面臨的問題和困難

進入新世紀以來，我國城鎮化水平快速提高，但農業轉移人口“進城易、落戶難，同工易、同權難，生存易、過好難，共存易、融入難”的問題始終存在。同時又出現了財力支撐不足、利益訴求分化等情況。老問題尚未從根本上解決，新挑戰已經出現，推動農業轉移人口市民化的任務既日趨緊迫又愈益困難。

大量農業轉移人口尚未成為城鎮居民。2012年我國城鎮化率達到52.57%，但按照戶籍人口計算的城鎮化率則只有35.29%，大量被納入城鎮人口統計農業轉移人口尚未落戶城鎮。一是這些人基本公共服務享有水平相對較低。參加城鎮社會保險比例總體較低且地區間接續困難，住房保障缺少明確的指導性政策，集聚區基礎設施和公共服務投入不足，可就業工種有限、勞動時間長、與城鎮人口同工不同酬等問題沒有根本改觀。二是基本公共服務在不同群體間差異較大。本省農民工與外省農民工、居住證制度下新居民與老市民之間多個“二元”結構矛盾逐漸凸顯。三是語言、生活習慣、文化等與本地人存在較大差異，融入城鎮更加困難。

地方政府推動農業轉移人口市民化主觀意愿不強與客觀財力支撐不足并存。在財政“分灶吃飯”和“誰家孩子誰家抱”的原則下，在現行戶籍制度下，地方政府不希望過多過快吸納外來人口落戶，以減輕自身在提供相應公共服務上的財政壓力。同時，地方政府財力支撐不樂觀，其支出責任與財力之間的不平衡加重了財政壓力。這一問題在東部大中城市更加突出。另一方面，目前地方財力對土地經營收入的依賴程度仍然很高，東部地區面臨可持續性不足的問題，中西部地區自身支撐不足的問題更為明顯。

農業轉移人口訴求分化對政府履行社會管理和公共服務職責提出新課題。外出打工人口、隨父輩外出的新生代農民工、因征地拆遷失地人口等多個群體的不同利益訴求，要求政府工作必須更有針對性，從制度安排上提供更多選擇。此外，隨著土地市場收益的提高以及農村集體經營土地收益的逐步提高，相當一部分在城市長期居住、工作的農業轉移人口，不愿意放棄土地承包權。隨著部分產業從東部地區向中西部地區轉移，甚至出現了部分農業轉移人口從東部向原籍“回流”的趨勢。

推進農業轉移人口市民化的對策建議

以農業轉移人口市民化為核心推進城鎮化建設。農業轉移人口市民化是城鎮化的核心，未來各級政府都應把重點從注重建成區規模擴張轉到注重人口集聚上來，從注重經濟總量增長轉到注重為全體居民提供基本公共服務上來，徹底扭轉過去人口城鎮化滯后于土地城鎮化的傾向，使城鄉居民能夠公平共享城鎮化發展成果。同時農業轉移人口市民化是一個長期的、歷史的過程，要尊重客觀規律，根據生產力發展水平和資源環境承載能力科學規劃，避免產生城鎮化建設過熱問題；要在認識清晰、方向明確的前提下，尊重規律、因地制宜、積極穩妥地開展。

現階段，應著力解決已長期在城市工作、生活的農民工“半城市化”問題，推動他們落戶城鎮、融入城鎮。對于群眾呼聲強烈、改革要求比較迫切、條件基本具備的問題，如城鄉社會保障統籌銜接、落實子女入學政策、加強權益保護等，要在近期內大力推動落實。對目前認識一致但尚有工作難度，但又影響城鎮化健康發展的重大問題，應立足當前，著眼長遠，提前謀劃，明確原則方向。從區域來看，不同區域的側重點應有不同，東部地區重在優化提升，中西部和東北地區應充分借鑒東部地區的經驗，少走彎路。

堅持用就業轉移帶動人口集聚。要把就業放在城鎮化建設的首位，著力推動容納就業能力強的服務業發展。發展中注意生產性服務業與生活性服務業并重、現代服務業與傳統服務業并舉。大力促進中小企業特別是小微企業發展，鼓勵創業就業、靈活就業等，為農業轉移人口就業拓展空間。按照人口、經濟與資源環境相協調的要求，提升中西部重點開發區域中小城市經濟集聚和人口集聚能力，促進農業轉移人口就近就地轉移。

應高度重視征地拆遷中失地農民就業問題，在產業規劃中更多地考慮讓這部分人就地就近就業，防止其成為無土地、無就業、無保障的“三無”人口。應把農業轉移人口的職業教育培訓工作擺在更為突出的位置，擴大培訓規模，完善培訓模式，積極開展訂單、定向培訓，進一步提高培訓針對性、有效性，幫助他們提高就業能力和適應城市生活能力。

以城鎮常住人口基本公共服務全覆蓋為著力點推進城鎮化建設。推進城鎮常住人口基本公共服務全覆蓋是農業轉移人口市民化的關鍵，應根據不同地區經濟發展存在差距的客觀現實，以“同地群體同覆蓋，區域標準有差異”為基本公共服務方向，以存量優先為原則，重點解決已進城多年、新生代農民工基本公共服務問題，還上歷史欠賬，同時兼顧異地就業的城鎮居民。

在頂層設計中，要充分考慮區域發展總體戰略和主體功能區戰略的深入實施，各地經濟社會結構特別是產業結構、人口結構將會發生的持續、動態的變化，在住房保障方面以提供公租房為主，在社會保險方面重點推動轉移接續，避免資源浪費。應建立健全區域和城鄉之間社會保障轉移接續體制，按照增強公平性、適應流動性、保證可持續性的原則，逐步建立基于公民身份號碼的一卡化社會保障管理體系，提高社會保險統籌層次，融合城鄉社會保障體制，推動地域以及城鄉之間轉移接續，防止政策碎片化。

創新體制機制，以制度創新推進農業轉移人口市民化健康發展。加快財稅體制改革，按照建立中央和地方財權與事權相匹配的財稅體制方向，提高地方財政能力；調整財政支出結構，將更多資金投向公共服務和社會發展領域，逐步實現人均公共財政支出大體相等；按照常住人口規模安排財政轉移支付、配置公共資源，通過完善稅制、增加直接稅等方式形成地方稅收隨人口增長的機制。加快土地管理制度改革，盡快健全農村土地承包經營權流轉和宅基地使用權管理機制，增加農業轉移人口落戶城鎮的資產。加快戶籍管理制度改革，根據城鎮資源環境承載能力，實施差別化的落戶政策，逐步放開落戶限制，合理有序地使農業轉移人口成為市民。按照市場規律建立多元化的地方政府融資渠道，推動民間資金投資建設經營性基礎設施，切實解決城鎮化建設中的資金短缺問題。