按照市政協年初工作安排，環資委于5月中旬組織部分委員和市林草、財政、規劃、水利、住建等部門負責同志，就我市白于山河源梁澗區生態治理情況進行了實地視察，并召開了專題協商座談會,現將協商情況報告如下:

一、存在問題

白于山區河源梁澗區包括橫山、定邊、靖邊一區兩縣的南部鄉鎮，區域面積約占全市總土地面積的19%，是陜西省三大貧困地區和全國十八個重點貧困地區之一，現已成為整個白于山區黃土裸露最為嚴重的地區，同接壤的延安吳起、寧夏鹽池等縣形成強烈的反差。目前存在的主要問題是：

一是造林難度大工程造林少。白于山區土地面積廣闊，但山大溝深，自然條件惡劣，降雨量小，不僅造林施工難度大，而且造林成活率極低。同時，白于山區的林業生產，一直依賴國家林業計劃任務，不僅量小，此外沒有開展過規模性的林業生態工程建設，而且長期處于撒糊椒面狀態，沒有開展過規模性的林業生態工程建設，所以森林覆蓋率提高非常緩慢。二是用于生態治理資金不足。我市每年收取的環境保護稅、水利建設資金、森林植被恢復費、水土保持補償費等稅費數額較大，但是沒有足額用于生態建設，全市生態治理水平遠遠低于周邊地區。加之對社會資金進入生態治理的政策引導不夠，民間投入明顯不足。三是農林牧比例結構失衡。為了增收和眼前利益，政府和農民更注重發展農牧業，出現超墾超種、毀林開荒、過度放牧等問題，導致農林牧三地結構嚴重失衡，有的區域農民人均耕地達到三十畝以上，遠超人均八畝的規劃定額。出現大量宜林宜草地被開墾、耕種，撂荒、再耕種的惡性循環。同樣位于白于山區的吳起縣，農民人均耕地只留兩畝半，其它全部退耕，全縣林業用地達到70%以上，而我市白于山區，農林牧三地比例連“三三制”都沒達到，林業發展舉步維艱。四是封山禁牧矛盾突出。我市白于山區農民基本處于農牧互利型生產模式，養羊業收入占到養羊戶家庭收入的50%以上，絕大多數養羊戶都是以放牧為主，飼料儲存僅備冬季等極端災害天氣喂養之用�？梢哉f，封山禁牧工作的“瓶頸”問題是牧業生產方式原始，“以草定畜”沒有物質保障，放羊戶損害公共生態資源代價太小，導致封山禁牧政策執行不力。五是后期管護機制不健全。目前，我市造林實行“一年造林、三年補植、長期管護”的模式，由于后期管護機制不健全，致使造林綠化成果無法得到有效保護。

二、對策建議

（一）強化頂層設計。一是建議市政府制定出臺保障生態建設用地的政策性措施文件。借鑒塞罕壩、吳起、鹽池等生態治理與經濟發展共贏的成功經驗，在做好國土空間規劃的同時，盡快出臺白于山區生態治理建設用地的政策性文件。二是做好白于山區生態治理規劃。堅持“圍繞大局、規劃為先、實干為本”的原則，借鑒塞罕壩、吳起、鹽池等生態治理與經濟發展共贏的成功經驗，做好白于山區生態治理頂層設計，聘請國家級別的專業調查規劃機構，在區域科技人員廣泛參與下，重點編制經濟林，水保林，生態林、重點工程林、低效林地提升改造、種草，封山禁牧等項目的中長期方案，切實做好白于山區梁、源、峁、澗、坡、溝不同立地條件類型下的各種規劃。三是要積極爭取國家和省級專項資金、政策、項目支持，爭取將白于山河源梁澗區生態治理列入中省生態文明建設示范項目。強化白于山區生態建設財政投入預算管理，對政府相關部門生態建設專項資金隨項目統籌安排，善管理辦法，加強監督檢查，提高使用效益。要制定整體規劃和優惠政策，吸引社會資本、民間資本、外來資本和金融信貸資金參與白于山河源梁澗區的生態建設。

（二）創新造林機制。一是要創新造林主體。大力培育和扶持新型營造林主體，鼓勵興辦集體林場、家庭林場、組建規�；�林場和專業公司、合作社，扶持培育龍頭企業，發展多種形式適度規模經營。同時加強與陜林業集團、陜果集團等大型企業合作，通過企業帶動，為白于山區生態治理累積先進理念，先進技術及治理經驗，并加快生態綜合治理。二是要創新造林機制。實現“造林、育苗管護一體化”。探索政府購買服務的形式，將造林及林木資源管護向社會承包（比如我市通過各類資源開采企業主動認領造林綠化任務，41家企業認領面積10.9萬畝）。由林業部門負責技術服務，當地政府負責鄉、村、合作社、企業承包造林，政府根據造林的成效給予補助。三是要加快碳匯市場建設。創新開展碳匯林業建設，鼓勵企業異地造林、育林，抵消碳排放，增加碳資源，調動全民全社會積極主動地投身到林業生態環境建設中。

（三）堅持精準施策。一是要牢固樹立山水林田湖草生命共同體理念，綜合運用工程措施、生物措施、耕作措施，堅持問題導向，因地制宜，科學開展造林種草，做到精準化施策，區域化治理。二是要大力推廣“封、改、退、還、建、調、轉、促”等措施，按照梁、峁、溝、澗地貌特點，以小流域為單元，通過規�；�治理，整鄉、整村、整山推進的方式進行綜合治理，流域山頂到溝澗分層次治理，以涵養水源，治溝保澗為重點，通過植物、工程等措施綜合施治，促進區域生態修復改善。三是要按照“家庭庭院經濟林業化、耕地環界環埂田園花�；�、荒山荒地生態景觀化、鄉村駐地道路風景園林化”的規劃布局，逐步實現白于山區林業“四化”造林。遵照“宜林則林、宜草則草”的標準，在條件好的地塊設計干雜果木本油料作物，為后續產業發展和百姓致富奠定基礎。其中，退耕地和其他耕地以經濟林為主，種樹以山地蘋果、杏、核桃、山桃、文冠果為主；平緩的宜林荒山荒地以生態經濟林為主，除上述樹種外，另外油松、側柏、楊、榆、刺槐等樹種；荒坡地以生態景觀林為主，樹種以檸條、紫穗槐、沙棘、文冠果、山桃、側柏、油松、香花槐、河北楊為主；溝底種植生態樹，主要以檸條、山桃為主、再加部分油松和側柏，提高景觀效果。

（四）注重協調發展。推行封山禁牧和“以草定畜、草畜雙贏”。一是要嚴格執行封山禁牧政策。運用行政、經濟、法律手段，嚴厲打擊偷牧、夜牧、散牧等破壞生態植被行為，充分利用自然條件和生態系統自我修復功能恢復林草植被。二是要開展草場畜載能力評價體系建設。通過財政補貼、以獎代補、典型示范等方式，引導農民改良羊子品種，改革飼養方式。三是要加大政策宣傳力度。通過政策引導、示范帶動，讓廣大群眾改變觀念，擺正生態、經濟效益的位置，充分認識到生態建設是以提高植被，改善環境，調整農村產業結構，增加農民收入為目的的重要性。

（五）健全治理機制。一是實施分級林場建設制。為保障白于山區生態治理特別是增綠工作穩步推進，組建一支由林業科技人員和區域各級林業干部組成的專業隊伍，成立榆林市白于山區生態林業建設總場，積極爭取國家儲備林項目。同時，在定邊、靖邊、橫山三縣設立分場，在各有關鄉鎮建立基層分場，實行戶、村、鎮、縣、總場五級林場建制，并鼓勵支持發展100-10000畝的規模性股份制等多種經濟形式并存的家庭林場、村集體林場、合作社和企業承包林場，夯實白于山區生態治理工作組織機構。二是改革造林機制。科學合理的將退耕地、閑置地、荒地進行規劃整合，由當地政府負責組織鎮、村、合作社、企業、農戶承包造林，林業部門負責技術服務，其中經濟林實行補貼或定單造林制度，生態林實行工程造林制度。三年造林合格后，按照誰的區域誰管護的原則，將林地交由原土地所有者進行為期五年的撫育管理，期間按標準發放撫育管理費，讓群眾在撫育管護中得到實惠。撫育管理到期后，將達到保存合格的林地轉為公益林，按標準發放公益林補助，逐步將區域內的農民轉為護林員或林業產業工人，拓寬農民增收渠道，并確保造林保存率。

三是健全管護機制。白于山區的地理位置決定了林業在生態環境建設中的主導位置。森林資源具有生產周期長、易破壞、難恢復的特點。要建立健全鄉有站、村有隊管護體系，每個鄉鎮（街道、便民服務中心）建立生態管護站、配備生態協管員，強化林草資源管護，或委托專業林草資源管護公司進行管護。建議政府增加森林防火防蟲經費投入，逐步利用現代化電子巡護手段管理林地。

（六）完善目標考核。一是實行各級黨委政府對生態建設任期目標責任制。任期內，不僅要保證現有林草面積不減少，還要完成區域內規劃提高的林草生產任務，否則予以問責。特別是對造成生態環境損害負有責任的領導干部，不論是否調離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責，切實把生態治理責任擔在各級黨委政府領導的肩上。二是結合實際建立我市生態修復治理考核和問責管理辦法，采取年度評價和三至五年考核相結合的方式，既監測評價每年的綠色發展進展成效，也綜合考核生態文明建設階段效果，堅持獎懲并舉，引導各級黨委政府長遠謀劃、系統推進白于山區生態建設長足發展。

（市政協環資委）