（市政協委員、榆林林校實習林場場長　郝亞軍）1998年7月，經國家計委正式批準，榆林成為中國唯一的國家級能源重化工基地，從此榆林的社會經濟步入快車道，實現了經濟、社會的飛速發展和全面進步。在較短的時間內成為國家西煤東運的源頭，西電東送的樞紐，西氣東輸的腹地。2005年以來，每年為國家貢獻的能源價值超過600億元，而且每年以30％的速度飛速增長，在全球性能源危機的緊要關頭迅速成長為中國能源接續地。但是，榆林能源在大規模開發中也出現了一些十分突出的矛盾和無法解決的問題，面臨著經濟社會、環境污染、資源浪費、稅費流失等方面的巨大危機，給榆林能源基地建設造成很大的困境。
　　一、現行財稅體制中存在的問題
　　1、地方財政收入比例呈逐年下降趨勢隨著煤、氣、油、鹽開發力度的不斷加大，近5年來榆林的財政收入大幅提高。2002年榆林市地方財政收入占財政總收入的48?7％，上劃中省占到財政總收入的51?3％；2005年在全省實行新的財政體制運行后，當年榆林財政總收入為67?02億元，地方財政收入占財政總收入比重為35?6％，上劃中省收入占財政總收入的比重上升為64?4％；2006年全市財政總收入115億元，上劃中省收入及出口退稅額為79?41億元，占到69％，超過榆林市財政總收入的2／３；2007年財政總收入158?6億元，上劃中省108?5億元，占到財政總收入的68?4％，地方財政收入50?1億元，僅僅占31?6％。從近5年來的財政收入情況來看，地方財政收入的比例占財政總收入的比例越來越小，而且呈逐年下降的趨勢。與省內其他城市相比，榆林經濟確實發生了翻天覆地的變化�？墒�，由于榆林是革命老區，自然條件惡劣，歷史欠帳太多，基礎設施較差，人民群眾總體生活水平仍然處于較低水平線。12個縣區中有10個國家扶貧開發重點縣，2個省級國家扶貧開發重點縣。全市35％的行政村尚未脫貧，貧困人口居全省最多。榆林城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入均低全國和全省水平。在財政總收入中可用收入的總量仍然比較小，財政支出基本屬于“吃飯型”財政。2006年全市財政支出65?6億元，其中人員經費支出35?2億元，占53?6％，政府運轉經費10?3億元，占15?7％，用于其他社會各項事業發展的資金僅為20?1億元，占30?7％。
　　2、稅收分配不盡合理
　　國家現行的財稅體制和利益分配機制不利于經濟發展。國家在榆林實行的稅制中把收入來源、稅源集中、增值潛力大的稅種，都列為中央稅或中央與地方共享稅，而把來源不穩定、稅源分散、沒有增值潛力、征收成本高的稅種均留給地方。從2006年榆林稅種構成來看，增值稅占到財政總收入的58?4％，企業所得稅占15?2％，營業稅占8％，資源稅占5?1％，城市維護建設稅和消費稅分別占2?9％和1?8％。增值稅、企業所得稅、營業稅三稅占當年財政收入的81?6％，不包括中央直接收取的消費稅。在三稅的具體劃分中增值中央占75％，省級7?5％，市級17?5％；企業所得稅中央60％，省級20％，市縣各占10％；營業稅中央、地方按75％和25％的比例劃分。成品油消費稅全部被中央拿走。根據以上預算分配級次我們可以看出，按現行稅制和收入預算級次，約80％的稅金上劃中央及省級財政。地方經濟利益不能得到保護，地方政府建設新農村、治理生態環境、提高城市化水平、協調經濟社會全面發展受到嚴重影響�，F行財政分配體制對榆林區域經濟發展形成巨大制約。
　　二、中省企業在榆享受稅收優惠待遇
　　中省大型企業在榆林能源開發中扮演著十分重要的角色，和地方企業相比一枝獨大，成為榆林能源經濟發展的主力軍。他們在給創造巨大經濟利益的同時也給地方的發展造成了一定的傷害。憑借優惠政策，減少或不交稅費。在繳納原油增值稅時，時至今日長慶油田公司竟然仍然享受著上世紀八十年代國家給予的特殊扶持政策，允許固定資產投資抵扣增值稅，實際征收的增值稅僅為6％左右，比地方企業少交1１％。延長石油集團按照稅法規定，以原油銷售價格的17％繳納增值稅。與延長石油集團上繳榆林市的稅費相比，長慶油田公司每噸原油榆林市少收入550元，按照長慶油田公司年產500萬噸原油計算，榆林市財政每年少收入27?75億元，延長石油集團按噸油550元繳納財政規費和利潤分成，而長慶油田公司完全不繳納。長慶油田公司在榆林進行的石油開發，地方收益基本是在噸油80元左右，而延長石油集團開發的石油地方收益噸油是900多元，長慶油田公司每年少交稅費40億元以上。在天然氣稅收方面長慶油田公司也不在榆林繳納企業所得稅，據地稅部門推斷從2001年到2005年長慶油田公司共輸出天然氣89?27億立方米，利潤總和58?66億元，應納企業所得稅19?36億元。2006年輸出天然氣70億立方米，2007年輸出天然氣72億立方米，給地方造成的經濟損失每年都在20億元以上。長慶油田公司在榆開發石油、天然氣每年少交稅費60億元。
　　煤炭巨頭神華神東公司在榆林煤炭開發中也享受著地方煤炭企業不敢奢望的優惠政策，榆林地方煤炭企業在榆繳納13種費用，神華神東公司在榆一種都不繳納，在13種費用中僅煤炭價格基金一項就少交10億元左右。企業所得稅地方煤炭企業執行33％的稅率，神華神東公司執行15％的優惠稅率；煤炭增值稅國家規定基本稅率是17％，神華神東公司執行13％的低稅率。僅此二項就給榆林就少交20億元左右。從1994年10起山西省逐步開征煤炭專項基金，基金基本穩定為5項，按普煤計，大致為噸煤60元左右。也就是說不包括任何稅金，一噸煤就要繳納60元基金。神東公司按每年6000萬噸產量計算，就要繳納基金36億元。長慶油田公司、神東公司每年從榆林流出的稅費達100億元左右。作為中央級企業理應承擔起相應的社會責任，加大投資力度治理生態環境，幫助當地貧困群眾走上富裕發展之路。
　　三、資源開發造成的生態破壞和能源浪費
　　1、采空區塌陷面積持續增加
　　榆林財政收入突飛猛進的增加，在很大程度上是依靠能源的巨大浪費和環境的巨大破壞為代價取得的。經過20多年的開發，采空區塌陷面積持續增加，地質災害頻繁發生，采空區范圍越來越大。目前我市已審批的1014?5平方公里礦區范圍在10年內必然全部成采空區。據不完全統計，全市因煤炭開采形成的采空區面積已經達到330多平方公里。到2007年3月底，榆林市境內形成的塌陷面積就達60?16平方公里，僅神木地區就有19個礦區塌陷，塌陷面積達56?16平方公里，采空區面積接近西安市未央區，府谷、榆陽、橫山塌陷近4平方公里。不少礦區出現“地陷、水干、樹死”，直接影響了當地農民的日常生產、生活，礦區生態環境急劇惡化。神木縣塌陷面積共計56?16平方公里，而中央企業神東公司所屬煤礦采空區塌陷面積就達到52?32平方公里，占到神木縣塌陷面積的93％，已經造成近20個村莊1830戶、6394人不同程度受災，損壞房屋2310間，損毀水澆地3112畝、旱地19678畝、林草地55290畝，破壞地方道路1公里多。采空區塌陷導致房屋垮塌、河溝斷流、地下水枯竭，給當地群眾生命財產和居住環境造成極大損失。2007年8月29日凌晨，神木縣孫家岔鎮邊不拉煤礦礦井采空區發生塌陷引發地震，中國地震臺網測定震級為3?3級，附近有些村民的房屋墻體、門窗玻璃都不同程度產生裂縫。
　　2、河水斷流，地下水位持續下降
　　由于采煤造成礦區漏水，致使井泉水位下降甚至斷流。據統計，目前榆林產煤區水位因采煤而下降或斷流，采煤區內大小湖泊由869個減少到現在的79個，總面積由10533?7公頃迅速下降到9809?8公頃，比開發前減少了6?87％。據有關部門調查，僅神木境內有20多眼泉流干涸，中雞鎮束雞和村的三座水庫、18眼水井全部干涸，許多村莊出現水危機，當地農民被迫要到十幾里外拉水，有的則要以每噸3元～6元的高價買水。正如當地老百姓所說：這地方不如不開礦，現在是地不能種，水不能飲，人不能住。目前榆林市11條主要河流有9條受到不同程度的污染，河流水體中總懸浮物比開發前成百倍增加，棄土廢渣到處傾倒，致使河床抬高，河床的功能正在失去。
　　3、粉塵和有害氣體大量產生
　　運煤道路兩側煤炭運輸車輛拋灑形成二次污染，致使道路兩側100米范圍內土地不能耕作。采煤排放大量煤矸石，國內矸石排出量為原煤的15—20％左右，榆林煤炭礦山開發過程中同樣產生15—20％的煤矸石和各種尾礦，按照榆林每年開采1億多噸煤計算，每年即可產生大約1500萬噸-2000萬噸廢渣，不僅占用了大量土地，還嚴重污染環境破壞生態平衡。在干旱地區或旱季，矸石堆排放大量粉塵，在雨季，由于矸石風化產生的酸性物質被雨水淋溶，造成水體和周圍土壤的酸污染和重金屬污染。煤礦矸石排放場，除占用土地外，處理不好經常發生著火，大量的SO?2、CO?2、CO等有害氣體向大氣排放，使城市大氣質量受到污染；煤矸石燃燒時散發出難聞的氣味和有害的煙霧，使附近居民慢性氣管炎和氣喘病患者增多，周圍樹木落葉，莊稼減產。目前，我市生態環境雖然局部有所改善，但總體惡化的趨勢尚未根本扭轉，給經濟社會發展和人民群眾健康帶來嚴重危害，已經成為全國環境污染、生態破壞最為嚴重的地區之一。
　　4、資源掠奪性開采嚴重
　　資源開采浪費十分嚴重。由于一味片面強調經濟增長速度，盲目追求經濟利益最大化，加上資源開發中存在的不合理的稅費征收問題，刺激資源開發者的掠奪式開發，造成資源的巨大浪費。榆林現有煤炭企業分為兩塊，一塊是國有大型骨干煤炭企業，也就是神東煤炭公司。在生產開采過程中，神東煤炭公司全部采用世界一流的生產技術，形成了技術先進的千萬噸礦井格局，全年產煤約6000萬噸，煤炭資源回采率基本接近國際標準；另一塊是地方中小煤礦，絕大多數地方煤礦生產能力都十分低下，產量基本上在年產30萬噸及以下，開采煤炭普遍以落后的炮采為主。目前地方煤礦產量約占全市總量的45％，煤炭資源回采率僅30％左右。有些煤礦更低，和國家的技術規范要求相差甚遠。全國國有大型煤炭企業開采一噸煤需要動用2?5噸煤炭資源，而榆林中小煤礦需要動用5噸煤炭資源，按榆林2006年的原煤產量10550萬噸，一半產量按回采率75％，另一半產量按回采率30％計算，需要動用3億多噸煤炭資源，由此可見煤炭資源浪費非常嚴重。一些煤礦超設計能力生產，致使煤炭資源的服務年限迅速縮短。2005年，全市煤礦設計生產能力為6210萬噸／年，超規模生產4401萬噸，超產達70?86％。如果按照目前這樣超計劃開采，全市地方煤礦服務年限在10年以內將全部枯竭。榆林煤炭資源開采前景不容樂觀。
　　環境問題、資源浪費問題、不合理的財稅體制問題，已經成為阻礙榆林能源基地建設持續健康發展的三大障礙，如果得不到合理解決，榆林能源基地的建設將會面臨極大的困境。目前，全市正在開展解放思想大討論，我以為作為資源開發城市，就應該認真學習領會2007年11月28日溫家寶總理主持召開的國務院常務會議精神，以會議精神為指導，從以下四個方面著手，才能破解榆林可持續發展“瓶頸”，才能真正解放思想。
　　1、改革和完善現行財政預算體制
　　要科學、合理地按照事權范圍建立規范的中央、省、市(地)、縣(區)四級分稅制財政體系，確定中央、省、市、縣四級財政收入范圍，防止在財力分配中出現層層扒皮現象，使四級財政都具有較為穩定的收入渠道，以促進資源區經濟發展計劃的順利進行，為培養稅源創造條件，建立起與地方經濟發展和財政收入增長相聯系的激勵機制。胡錦濤總書記在十七大報告中強調：深化財稅體制改革，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，實行有利于科學發展的財稅制度。為我們改革和完善現行財政預算體制指明了方向。榆林能源經濟可持續發展要求建立一個激勵人們“珍惜共同資源，愛惜共同未來”的經濟社會機制，國家利益、地方利益、群眾利益有機地融合在一起，使國家、地方和當地群眾的利益都能得到兼顧。我市要千方百計爭取國家支持，并在稅收政策和財政政策上給以適當傾斜和照顧。加大對榆林的財政轉移支付力度，提高榆林轉移支付在中省支出的比例和遞增比例，確保中省財政向榆林轉移支付的份額，使榆林經濟建設和環境保護有穩定的資金來源。
　　2、一視同仁實行合理公平的稅收制度543?力求促進中央企業和地方企業公平競爭，在地方經濟協調發展和經濟結構合理調整的前提下，完善改革現行稅收制度，制定有利于資源產生地的稅收制度，減少稅源地的稅收流失，縮小地區之間的稅收收入差距，支持資源地城市的發展。要加大地方政府對企業的監管力度，規范企業行為，防止企業鉆稅收政策的空子，從資源地變相轉移稅收，從高稅負地區向低稅負地區和行業向低稅負地區和行業轉移，人為造成稅收流失，造成稅源與稅收的背離。我市在資源開發中涉及的主要稅種有：由地稅部門征收管理的有資源稅、城市維護建設稅、印花稅、企業所得稅、個人所得稅、營業稅(運輸環節)，由國稅部門征收管理的有煤炭增值稅、原油增值稅、成品油增值稅、成品油消費稅、天然氣增值稅以及企業所得稅。向地方煤礦企業征收的費用有13種(包括每噸15元的煤炭價格基金)，包括養老保險費、失業保險費、醫療保險費等。中央級企業神華神東煤炭公司在我市不繳納。嚴重傷害了地方企業生產的積極性和地方政府的利益，激化地方和中央企業的矛盾，而且這種矛盾有不斷加劇和惡化的趨勢。神華集團公司、長慶公司響應黨中央、國務院西部大開發的號召，抱著
使榆林人民早日脫貧致富的美好愿望，全面啟動了煤炭、石油、天然氣的開發。但是，因為他們是中央企業，在稅費方面享受優惠政策，要么按低稅率繳納稅金，要么干脆不交；規費要么少交，要么全部不交。他們的這種做法有背于西部大開發的初衷和宗旨，影響了地方企業和中央企業的公平競爭，導致地方稅收的大量流失，使地方和中省不合理利益分配進一步加劇。所以從經濟和環境的角度看，資源開發促進了整個國民經濟的發展，但是對當地人民改變貧窮落后面貌貢獻甚微，引起農民群眾的強烈不滿，也不利于社會和諧穩定。統一稅費，取消不合理的優惠待遇到了該解決的時候。
　　3、盡快確定礦區生態環境補償的數量及標準。
　　根據國家《工業污染物產生和排放系數》手冊中每生產1噸原煤至少要排放1噸固體廢棄物(棄石、煤矸石)測算，每年榆林要產生固體廢物1億多噸。以萬噸塌陷率3?9畝和積水率1?5畝與每年11500萬噸的生產能力計算，按照手冊推算榆林礦區每年新增塌陷地約40000畝以上，其中新增積水為15000畝。據載，國有煤礦每采出1噸煤要動用2?5噸的煤炭儲量，損耗2?48立方米的水資源，平均每生產億噸煤造成水土流失面積約245平
方公里。那么榆林每年損耗水資源2?8億立方米，相當于榆林水資源總量的10％；年新增水土流失面積270平方公里；動用煤炭儲量3?5億噸。2002年以來，山西省煤炭開采每年造成的資源浪費、環境污染、生態破壞及地表塌陷等損失就達300多億元，也就是說每生產1噸煤的代價為70多元，而榆林地方煤礦的噸煤稅費收入只有65元，相當于榆林把全部煤炭收入用于治理生態系統，仍然還有很大的資金缺口。事實上榆林每年用于植被恢復、水源保護、污染治理等方面的支出僅為1?3億元。長期以來國家沒有出臺資源開發區生態環境污染的具體補償標準，使得礦區生態環境破壞和治理問題非常突出，矛盾易于激化。如果不及時制定礦區環境治理補償辦法及實施細則，礦區的生態環境便不會真正變好，礦區就會上演繼續毀壞生態環境以求生存的悲劇。
　　4、借鑒山西經驗，適時開征煤炭可持續發展基金
　　經國務院批準，從2006年起，選擇山西省等8個煤炭主產省(區)進行煤炭資源有償使用制度改革試點。2006年2月正式出臺了《山西省煤炭資源整合和有償使用辦法》，并通過公布了《山西省煤炭可持續發展基金管理辦法》，規定從2007年4月1日起，在山西省行政區域內從事原煤開采的單位和個人，都必須繳納煤炭可持續發展基金。全省統一的適用煤種征收標準為：動力煤5—15元／噸、無煙煤10—20元／噸、焦煤15—20元／噸。具體的年度征收標準由省人民政府另行確定。根據使用分配方案，50％的基金將用于跨區域生態環境治理，包括治理煤炭開采所造成的水系破壞、大氣污染、植被破壞、水土流失、生態退化及土地破壞和沉陷引起的地質災害等。30％的基金用于資源型城市、產煤地區轉型和重點接替產業發展支持，主要包括支持資源型城市和產煤地區的重要基礎設施建設，以及符合國家產業政策要求的裝備制造業、材料工業、旅游業、服務業、特色農業發展等。20％的基金用于解決因采煤引起的社會問題，包括支持分離企業辦社會職能、棚戶區改造以及與煤炭工業可持續發展關系密切的科技、教育、文化、衛生和社會保障等社會事業發展問題。榆林是國家級能源基地，但是由于我們沒有及時參照山西的做法制定煤炭體制改革方面的政策，致使煤炭體制改革嚴重滯后，造成因采煤而引起的生態環境破壞，資源型城市轉型和資源型產業轉產以及因采煤引發的其它社會性問題越來越突出。比照山西省煤炭方面有關政策，依據榆林2006煤炭生產銷售量和現有煤炭企業占有的煤炭儲量測算，2006年能夠征收煤炭可持續發展基金21億元以上；礦山環境治理恢復保證金10?5億元；煤礦轉產發展基金5?25億元。此外，山西出臺了煤炭資源有償使用改革的政策。政策把煤炭分成六種，補繳價款的標準分別在1?3元／噸—3?8元／噸之間，其中銷量最大的優質電煤是1?50元／噸，焦煤、主焦煤礦業權價款是3?80元／噸。榆林開展對資源的有償使用，至少可以回收資源價款50-60億元，實現對境內所有煤礦進行參股管理，壯大國有資本。資源價款分配比例按照省、市、縣2：3：5的比例公平合理科學分配，極大調動資源開發區發展生產的積極性。沖破各種阻力，實行煤炭資源和其它資源的有償使用，維護國家能源安全，維護陜西地方經濟的整體利益，也可以實現榆林煤炭工業的可持續發展，帶動鹽、氣、油資源有償使用工作全面開展。
　　榆林現在已經進入經濟社會迅速發展的歷史階段，由于經濟基礎差，技術水平低，資源消耗量大，污染嚴重，生態基礎脆弱，財稅體制不完善，資源補償機制尚未建立，各種利益矛盾相互交織和激化。如果不把合理有償使用資源，保護生態環境納入經濟發展總體規劃統籌考慮，經濟增長就難以為繼，也難以為榆林能源經濟創造可持續發展條件。實踐證明，傳統的高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放型增長方式已經走到了盡頭。榆林現有的發展戰略、政策、計劃和開發模式難以適應可持續發展的要求，必須結合實際加以調整。今天遠不是我們歡慶勝利安享成功的時候，需要凝聚我們每一個人的智慧共擔責任，共同奮斗。榆林能源經濟能否可持續發展取決于我們現在的認識和行動。?我們堅信在市委、市政府的正確領導下，榆林能源開發中存在的不合理問題一定會得到根本性解決。（編輯：常瑜）